發電環節的主輔分離終于收官，而具有實質意義的電網主輔分離尚未真正啟動

9月29日上午，電力行業兩家新的“巨無霸”央企宣布成立，中國電力建設集團有限公司（下稱中國電建）、中國能源建設有限公司（下稱中國能建）在國資委小禮堂舉行了掛牌儀式。

這兩家央企從一開始就吸引著眾多關注，除了肩負國資委“做大做強”央企的厚望外，也因籠罩著電力體制改革的光環而備受矚目。

國資委副主任金陽在掛牌儀式上宣布了兩大電力輔業集團的人事任命，中國水利水電建設集團（下稱水電建設）總經理范集湘出任中國電建董事長，提名國家電網原總經理助理馬宗林擔任中國電建總經理；中國葛洲壩集團原總經理楊繼學出任中國能建董事長，提名葛洲壩集團黨委書記丁焰章擔任中國能建總經理。

掛牌同時，國家電網公司、南方電網公司與中國電建、中國能建簽訂了分離企業整體劃轉移交協議，這意味著兩家電網公司分離輔業的管理權完成了移交。

國資委主任王勇在掛牌儀式上講話稱，這是“歷時多年的電網主輔分離改革重組取得的重大進展”。

但是，一位關注電力改革多年的業內人士告訴《財經》記者，“這次其實只是完成上次‘廠網分開’沒做完的事。”

2002年，國務院下發《關于印發電力體制改革方案的通知》（下稱5號文件），中國電力體制改革的大幕就此拉開，“廠網分開”“主輔分離”“輸配分開”“競價上網”的16字方針由此確定。

當年，原國家電力公司改組形成了“5＋2＋4”的行業格局，五大發電公司和兩家電網公司，中國電力工程顧問集團公司（下稱電力顧問）和中國水電工程顧問集團公司（下稱水電顧問）兩家電力設計企業，以及水電建設和中國葛洲壩集團（下稱葛洲壩）兩家建設施工企業。

上述設計、施工四家央企僅在國家層面進行部分資產重組，對區域、省級電力（電網）公司層面所屬電力設計、火（水）電施工、送變電施工和修造等輔助性業務并未剝離，仍保留在國家電網和南方電網公司。

兩大輔業集團的成立，正是在上述四家設計、施工企業的基礎上，和國家電網公司、南方電網公司的省級（區域）公司所屬輔業單位重組合并成立的。

正略鈞策低碳經濟研究院合伙人梁瑞芳對《財經》記者表示，此次成立的兩大輔業集團仍然是在發電環節進行主輔分離，電網作為現在產業鏈的主輔分離并未開始，“這點做不到，下一步輸配分開就會受到重大影響”。

主輔“小拆分”

作為主輔分離是5號文件中確定的推行電力改革的第二步，在2002年廠網分開后一直沒有取得進展。

2010年，在國家發改委上報國務院有關電力改革的請示文件中，以“涉及主體和人員多、擬分離企業家底薄、安全穩定壓力大、分離工作難度高”來形容主輔分離的難度。

“國企重組中容易劃分出來的，通常是包袱，這已經是國企重組的規律。”梁瑞芳說，由于要配合廠網分開和后續的輸配分離，主輔分離被分做兩步，此次成立兩大輔業集團，只是完成了主輔分離的第一步。

主輔分離的第二步，需要剝離國家電網的電網科研院所、送變電施工和裝備制造。如果這些輔業不剝離，輸、配電成本就無法厘清，輸配分開到競價上網無從談起。

梁瑞芳認為，在沿電力產業鏈對發電企業和電網進行縱向切分后，主輔分離則是對輸配環節自身進行的橫向切分，“利益相關方太多，所以遲遲不能推進”。

正略鈞策低碳經濟研究院研究員高毅告訴《財經》記者，完成主輔分離的第一步是“小拆分”，電力建設、勘察設計、施工業務的重組基本是產網分離的延續，而“大拆分”則是送變電建設、施工，裝備制造和科研系統整體拆分出來，他強調：“5號文件的主輔分離的原則應是指大拆分。”

“這也是國家電網不愿放手的業務。”梁瑞芳指出，2010年在國資委默許之下，國家電網在輸變電設備制造行業快速擴張，相繼收購許繼、平高兩家公司。

“主輔分離都已經逆向了，輸配怎么分？”梁瑞芳反問道。如果國家電網在扮演電力運營商的角色外，還將電網建設、裝備制造等都作為其子公司和孫公司，形成集團內部交易，用企業內部的科層結構、企業結構代替市場結構，是無法用市場機制區分和確定成本的，輸配分開更無從談起。

梁瑞芳告訴記者，到2007年，整個電網、配電包括自動化行業發展迅速，該行業中的經濟成分呈現出多樣化形態，市場化雛形基本形成。電網科研、設備制造等行業中，除了中央企業、地方國企，還有介于央企和地方國企之外的其他經濟成分體等，這使得整個市場處于一種活躍的競爭態勢中。

2008年初中國南方地區發生重大雨雪冰凍災害，在外界看來，這使得主輔分離“大拆分”方向發生了改變。兩大電網公司上書國務院，認為送變電施工企業在保障電網安全中起到重要作用，如果將其剝離難以有效保證電網運營的安全，要求將其保留在電網公司內部。但梁瑞芳卻評價說：“我從不認為這種突發事件可以改變產業經濟改革的原則和走向。”

5號文件對國家電網職責的界定是：“負責各區域電網之間的電力交易和調度，處理區域電網公司日常生產中需網間協調的問題。參與投資、建設和經營相關的跨區域輸變電和聯網工程。”

2009年7月，國家電網控股了電氣設備行業的兩家龍頭企業，平高集團和許繼集團，這一收購有違電力改革“大拆分”方向而引發了業內爭議。但在翌年2月，國家電網還是等來了國資委同意收購的批復。

梁瑞芳認為，國家電網的這種擴張與5號文件提出的主輔分離相逆。電網運營才是國家電網作為公司的首要職責，建設輸變電工程，并不意味著整個規劃、施工所有環節都應包括在建設當中，這是對“建設”含義的扭曲和意義偷換，不能以負責建設的名義將設備制造、施工都控制在自己的手中。

在國家電網完成對地方國企的收購后，下一步收購對象很可能是民營經濟體。“在所有產業競爭格局中，在對第二種經濟體的收購完成后，勢必開始將目光轉向民營經濟體。”她說，這又形成了過去大的電力系統，只不過暫時沒有發電系統。

高毅指出，國內裝備制造業分支眾多，電力裝備制造業只是其中一部分，整體裝備制造業市場，市場化的機制并不是無效的，也可以做到技術創新和產業升級，國家電網向產業鏈上游的擴張，在一定程度上排斥了有活力的民營經濟體。

輔業負重

電力行業整合的思路反復，也與整體環境有關。2010年王勇接任國資委主任之后，央企整合思路事實上發生一定變化，原來“做大做強”的目標，轉被“做強做優”的新目標取代。

在業界人士看來，新成立的兩大電力輔業集團也將朝著“強”和“優”的方向發展。但這對中國電建和中國能建也將會是巨大的挑戰。高毅分析認為，這些重組企業普遍“包袱重，職工多，資產負債率高”。

上述電力行業人士表示，國有資產重組不可能一蹴而就，2002年“廠網分開”用了五六年才將資產厘清，這次的輔業重組涉及幾十萬人、數百個單位，同樣會經歷一個漫長的過程，以這些單位的經營狀況來看，“做強做優”不可能在短期內完成。

國資委披露的信息顯示，本次主輔分離涉及29個省、市、自治區的134家網省輔業單位，職工35.78萬人、離退休人員26.12萬人。

中國電建由兩家電網公司下轄河北、吉林、上海、福建等14個省市公司所屬輔業單位和水電建設、水電顧問重組而成。中國能建則由兩電網公司下轄北京、天津、山西、遼寧等15個省（區、市）公司所屬輔業單位和葛洲壩、電力顧問重組而成。

重組后，2010年中國電建所轄各單位營業收入為1600億元，資產總額為1960億元，在職職工數20.27萬人。中國能建的營業收入為1100億元，資產總額為1200億元，在職職工數16萬人。就規模和人數而言，這兩家企業可謂“巨無霸”，但其贏利能力卻差強人意。

今年5月，財政部下發的《電網企業主輔分離改革及電力設計問答》（下稱《問答》）顯示，截至2009年底，電網公司輔業單位合計資產總額962.2億元，凈資產162.2億元，實現營業收入1048.3億元，利潤總額僅6.5億元。

納入上述輔業集團的四家央企，由于業務劃分不同，經營情況亦有所區別。高毅認為，電力顧問、水電顧問是電力設計單位，相對輕資產，財務情況總體比較好，電力顧問和水電顧問今年上半年的賬面有70多億元資金。葛洲壩和水電建設兩家施工企業為重資產企業，“重資產的公司對于國企來說，很容易負債經營”，“這兩家企業的利潤不會高”。

2010年初，國資委提出的《電網主輔分離改革及電力設計、施工企業一體化重組方案》（下稱《方案》）中透露，2009年，電力顧問、水電顧問、水電建設、葛州壩四家公司的資產負債率均接近80％，分別為77％、78％、86％和79％。

高毅表示，在電網輔業中，勘察設計單位因為是輕資產，財務狀況相對良好，而電力建設，修造廠的各省情況則良莠不齊，總體仍以虧損企業居多。但是輔業職工在國網系統內與主業部門的待遇統一，其待遇并沒有體現企業的贏利能力，這也是效益不佳的輔業單位職工不愿意被剝離的主要原因。

為保證平穩過渡，納入重組范圍的各單位仍然保持獨立法人地位，電力顧問、水電顧問、水電建設、葛洲壩暫按子企業管理，網省輔業單位暫按業務性質實行事業部制管理。

成立兩大輔業集團的部分改革成本則由“920變現資金”支付，將優先用于解決參與重組的輔業單位內部退養職工生活費、社會保險費及離退休人員統籌項目外的養老金等，剩余資金可用于補充新組建企業資本金。但是，這部分資金遠不夠支付此次改革的成本。

“920變現資金”是920萬千瓦發電資產變現資金的簡稱，2002年國家計委為支持主輔分離重組，改善困難的施工、修造、勘測設計等輔業單位的經濟狀況，劃轉給重組中設立的輔業集團公司920萬千瓦參股發電資產產權。2007年，920萬千瓦發電資產完成變現，出售總價約為187億元，現由財政部設立專戶進行監管。

另外，電網公司為支持輔業分離墊付的資金，在管理權轉移后，也將由新成立的輔業集團承擔。

重組后還需要逐漸消化部分歷史遺留問題，包括廠網分開改革中“920資產”的權益劃轉問題以及重組后的機構設置等。

某跨國咨詢機構電力專家告訴《財經》記者，“中國火電電力建設高峰已經過去了。”

該電力專家透露，發改委要求，到“十二五”期末，要將火電在電源結構的占比從75％左右下降到68％，“五大電力公司的電力建設重心已轉移到風電、太陽能等清潔能源建設，這部分業務五大電力集團自己的建設單位足以承擔”。

該專家認為，“中國電建和中國能建在上述領域并無絕對優勢。”

根據中電聯的數據，截至2010年底，中國的發電裝機容量已達9.62億千瓦，躍居世界第二；火電裝機規模增長更是迅猛，2000年至2010年十年間，從2.4億千瓦增長到7億千瓦。

水電建設周期較長，約10年－20年，兩大輔業集團在該領域尚有發力空間，如果能做優做強，走出國門也未嘗不可，這也是國資委對兩大輔業集團的期望所在。

無論火電水電，還是風電太陽能，在裝機完成后，都繞不開電網建設，否則就無法將電力輸送到用戶端。

上述專家表示：“廠網建設，以及各地城市擴張，每開發一個區域，都要建設輸電配網線路，還有特高壓長輸項目，相對于電力建設領域，更看好電網建設市場前景。”

重組后遺癥

一位資深電力人士告訴《財經》記者，此次主輔分離實為各方妥協的結果，除了擬分離企業家底薄，穩定工作壓力大，國家電網不愿意放手送變電等輔業，也成為電力改革難于逾越的屏障。

對于國資委所提出的《方案》，國家能源局曾建議，“未涉及的電網科研、電網工程施工，即送變電、電網設備制造、非調峰調頻發電機組的常規能源等機構企業，應與電網企業脫鉤。”

重組后遺癥

一位資深電力人士告訴《財經》記者，此次主輔分離實為各方妥協的結果，除了擬分離企業家底薄，穩定工作壓力大，國家電網不愿意放手送變電等輔業，也成為電力改革難于逾越的屏障。

對于國資委所提出的《方案》，國家能源局曾建議，“未涉及的電網科研、電網工程施工，即送變電、電網設備制造、非調峰調頻發電機組的常規能源等機構企業，應與電網企業脫鉤。”

但這一意見最終未被采納。2010年2月，在國資委批復國家電網收購平高、許繼交易后兩個月，電力體制改革小組召開電網主輔分離工作會議，就主輔分離范圍及相關問題取得一致意見，明確表態同意將送變電施工企業由兩家電網公司根據電網建設運行的需要進行調整重組，不再參與主輔分離改革。

在最終的送審稿中，《方案》提出“已完成分離的電網企業不得再從事已分離的業務或再投資、控股已分離業務的企業”，對能源局提到建議分離的輔業表述籠統，僅要求“進一步開放送變電市場，為實現送變電施工領域的公平競爭創造條件”。

2010年9月，由國資委牽頭提出的《方案》，通過了電力體制改革工作小組審議通過。

在將電網科研、電網工程等輔業剔出主輔分離改革后，《方案》演變為“在電力建設領域的設計、施工、修造企業實施改革重組”，打造兩家實力相近、優勢互補、布局合理、集水火電等業務一體化的綜合性綜合電力公司，成為國資委設定的目標。

從地區上看對兩家電網公司的劃分“犬牙交錯”。梁瑞芳認為，國資委的意圖很明確，是為了使兩家企業在資產、基本能力、人員包袱等方面有所平衡，才進行上述安排。

梁瑞芳所擔心的是，國資委的這一劃分方法使得兩家公司高度同質化，未來在電建領域形成雙寡頭。

四家重組央企中，水電顧問和水電建設劃歸為中國電建，電力顧問和葛洲壩歸為中國能建。水電顧問和電力顧問屬勘察設計企業，輕資產運營模式，人員包袱輕。

公開資料顯示，水電建設成立于2002年，主營業務包括建筑工程、相關工程技術研究、勘察、設計、服務與專用設備制造、水電投資建設與經營、房地產開發經營等。

而葛洲壩前身是上世紀70年代組建的長江葛洲壩工程局，主營業務同樣圍繞建筑工程及相關工程技術研究勘察設計及服務、水電投資建設與經營、房地產開發經營。不難看出，水電建設和葛洲壩的業務范圍幾乎重合。

梁瑞芳認為，這種同質化競爭對于中國電建和中國能建而言，不是一件好事，依靠戰略定位形成差異化才是這兩家公司需要調整的方向。

“成立兩大輔業集團，從產業結構上看是一種進步，但能否引入競爭，還有待觀察。”一位電力咨詢公司研究員告訴《財經》記者。

高毅認為，自2002年啟動電力改革后，電力建設市場已形成一個相對自由競爭的市場，在設計、施工、裝備制造方面均有多重選擇，兩大集團重組后，兩家新集團形成工程設計、咨詢、監理、施工、修造等完整業務鏈，囊括了中國近90％以上的電建能力，中國電建和中國能建將為電力企業提供的打包整合服務。

“這次改革對廠網分開的鞏固很有必要，但也很不完善。”梁瑞芳說，如果主輔“大拆分”不進行下去，以前電力改革的成果或將難以保存。