在“主輔分離”收尾后，中國電力體制改革終于進(jìn)入最為艱險的“輸配分開”階段；但“深水區(qū)”的改革，僅是輸配電價的測算，就面臨各方利益主體的輪番博弈。

歷史的細(xì)節(jié)，總是耐人尋味。 2011年9月，全國電價工作座談會在湖南省長沙市萬家麗路的一家賓館低調(diào)召開。關(guān)于下一步電力體制改革的重要議題——輸配電價改革的方案，各方在這里展開了激烈的討論。

就在會議召開的幾個月前，萬家麗路與長沙大道交叉口的紅綠燈因限電而停用，這個長沙最繁華的十字路口陷入了一片混亂，交警不得不調(diào)來柴油發(fā)電機(jī)應(yīng)急。

湖南是遭遇此輪“大電荒”的省份之一。煤電價格倒掛，電價機(jī)制扭曲，被諸多業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為是2011年多個省份“電荒”的罪魁。

多年來，電價改革這個電力體制改革的核心，在煤電聯(lián)動等一次次小修小補(bǔ)中蹣跚前進(jìn)，諸多矛盾始終未得到徹底解決。

占中國發(fā)電裝機(jī)量70%的火電，被一些分析人士認(rèn)為已到崩潰邊緣。

始于2004年年底的煤電聯(lián)動，實施數(shù)次后，基本歸于沉寂。2011年上半年，全國平均到廠標(biāo)煤價含稅880元/噸，比2008年上半年每噸上漲200元左右；而全國燃煤機(jī)組上網(wǎng)電價從2008年8月20日以來上漲3分錢/度，只消化了90元/噸的煤炭漲價。

中科院院士盧強(qiáng)認(rèn)為，煤和電應(yīng)該形成一種“誰也不敢先漲價、誰先漲價誰受損”的均衡；目前完全是一個不穩(wěn)定的系統(tǒng)，最終演化成輪番漲價。

“目前的‘電荒’是體制性‘電荒’，其會以1.5~2年為一個周期出現(xiàn)。”盧強(qiáng)在一個內(nèi)部論壇上稱,“這種均衡，最終還要訴諸電力體制改革”。

輸配電價難題

2002年，國務(wù)院下發(fā)《電力體制改革方案》，即“5號文件”，定下了“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競價上網(wǎng)”的電改四大步驟。

廠網(wǎng)分開進(jìn)展很順利，五大發(fā)電集團(tuán)和兩大電網(wǎng)企業(yè)早已組建成功；2011年國慶長假前，中國能建集團(tuán)和中國電建集團(tuán)兩大輔業(yè)集團(tuán)的掛牌，標(biāo)志著主輔分離工作也已基本結(jié)束；盡管業(yè)界對電網(wǎng)建設(shè)和設(shè)計機(jī)構(gòu)留在電網(wǎng)內(nèi)部頗有非議，但瑕不掩瑜，其改革之推進(jìn)還是獲得頗多贊譽(yù)。

而對下一步分割電網(wǎng)業(yè)務(wù)的“輸配分開”，業(yè)界則一致表示撓頭。

關(guān)于輸配電，電力行業(yè)一位老專家打比方說，“發(fā)電廠發(fā)出的電，通過輸電網(wǎng)送到目的地。輸電網(wǎng)就像高速公路；配電網(wǎng)再把輸電網(wǎng)的電分成小包裝，給各個用戶送去，配電網(wǎng)就像市內(nèi)的零擔(dān)運(yùn)輸；輸電網(wǎng)像樹干，配電網(wǎng)就像樹枝”。輸配電收入是兩大電網(wǎng)的主營收入來源，輸配分開則是電力體制改革打破電網(wǎng)壟斷的關(guān)鍵一環(huán)。

要使得電網(wǎng)分割輸電業(yè)務(wù)和配電業(yè)務(wù)，首要任務(wù)是厘清輸配電價。 2010年國家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于開展輸配電價研究測算工作的通知》，要求各省成立輸配電價研究測算小組，自2010年6月起啟動全國范圍內(nèi)輸配電價研究測算工作，2010年11月提交中期研究報告，2011年3月提交最終研究報告。

“各省都沒完成，沒有一個省提交報告。”2011年9月在長沙召開的全國電價工作座談會上，國家發(fā)改委價格司有關(guān)負(fù)責(zé)人只好要求各省口頭匯報；最后，全國各省（市區(qū)）發(fā)改委的物價部門和電網(wǎng)的省級分公司、子公司（簡稱網(wǎng)省公司）人員悉數(shù)到場，挨個發(fā)言。

各省匯報的輸配電價測算的結(jié)果大相徑庭，省和省之間差距巨大，有表示不到0.1元/度的，也有0.1元/度以上甚至超過0.2元/度的；有的省份，根本沒有完成測算；而有幾個省的物價局直接表示該項工作是電網(wǎng)企業(yè)代做，請網(wǎng)省公司人員代為匯報輸配電價測算結(jié)果。

《政府制定價格成本監(jiān)審辦法》明確規(guī)定，“成本監(jiān)審具體工作，由各級人民政府價格主管部門的成本調(diào)查機(jī)構(gòu)組織實施”。

“這就好比讓狼自己決定要吃幾只羊，當(dāng)然結(jié)果是多多益善。”電監(jiān)會一位官員說。

“不改革壓力太大，對電網(wǎng)企業(yè)發(fā)展也不利。”國家發(fā)改委價格司一負(fù)責(zé)人在談?wù)撏七M(jìn)輸配電價改革時用了“堅定不移”這個詞。他認(rèn)為，“這其實是認(rèn)識問題。電網(wǎng)企業(yè)擔(dān)心在輸配電價測算中吃虧，也有其道理；但目前的首要任務(wù)，還是輸配電成本要透明”。

電網(wǎng)的算盤

輸配電成本如何透明，主要涉及諸多定價參數(shù)。

“最關(guān)鍵的是參數(shù)怎么測算，怎么定的問題”。國家電網(wǎng)財務(wù)部主任李榮華說，折舊、運(yùn)行維護(hù)費(fèi)、職工薪酬、資本回報等參數(shù)都十分重要。國家電網(wǎng)擁有2.2萬億元資產(chǎn)，但目前主營業(yè)務(wù)利潤每年才200億元左右，凈值收益率還不到2%。

李榮華認(rèn)為，現(xiàn)行的購銷電價差不合理，輸配電價不到位；假如參數(shù)定得不合理，甚至要求一些網(wǎng)省公司降低輸配電價，會挫傷電網(wǎng)企業(yè)的改革積極性。

國家電網(wǎng)財務(wù)部價格處處長譚真勇建議，根據(jù)各地不同情況，取值范圍應(yīng)給予比較大的區(qū)間選擇；另外，譚認(rèn)為應(yīng)先把平均的實際輸配電價搞出來，而分電壓等級、分用戶的輸配電價則沒有意義。

之所以不分電壓等級，是因為有些不好分，能不能算出來確實是問題。國網(wǎng)能源研究院總經(jīng)濟(jì)師李英告訴記者，“職工薪酬和稅金難以分解到電壓等級，而且也沒有分解的必要；即使分解到電壓等級，也很難判斷其合理性”。

為了減少改革阻力，國家發(fā)改委價格司有關(guān)人士建議“老資產(chǎn)老成本，新資產(chǎn)新成本”，即改革初期把目標(biāo)設(shè)為有限目標(biāo)，存量和增量資產(chǎn)分開，不動或者少動電網(wǎng)既得利益。

對此，國家電網(wǎng)財務(wù)部有關(guān)人士提出，可不可以鎖定2010年實際輸配電價水平，對于2011年及以后的新增資產(chǎn)核定合理的參數(shù)，以解決歷史和現(xiàn)實銜接問題。

若此建議通過，即意味著2010年以前的成本完全合理化，不再參加監(jiān)審，只核定2011年之后新增資產(chǎn)的參數(shù)。

有分析人士指出，不改存量，只改增量，保持既得利益，主要目的是為了減少改革阻力。

折舊費(fèi)，是定價監(jiān)審中重點(diǎn)審核的費(fèi)用，也是此次爭論的焦點(diǎn)。一些網(wǎng)省公司提出，折舊年限完全按照國家規(guī)定來不太合理，應(yīng)統(tǒng)籌考慮固定資產(chǎn)的性質(zhì)、實際使用情況和電網(wǎng)發(fā)展階段，理由是“中國的電網(wǎng)資產(chǎn)因為先天后天條件、技術(shù)進(jìn)步、更新?lián)Q代等原因，經(jīng)濟(jì)使用壽命普遍低于國際水平，過低的管制折舊率政策，不符合電網(wǎng)發(fā)展實際”。

國家電網(wǎng)有關(guān)高管也表示，適當(dāng)提高折舊率，比提高利潤水平，更可以有效規(guī)避企業(yè)所得稅對電價的影響，“每提高折舊率1個百分點(diǎn)，輸配電價可降低2厘左右”。

除了折舊費(fèi)之外，運(yùn)行維護(hù)費(fèi)也是此次熱議的焦點(diǎn)。運(yùn)行維護(hù)費(fèi)包括材料費(fèi)、修理費(fèi)、職工薪酬等多種費(fèi)用，是成本的另一重要部分。

電網(wǎng)高薪高福利的說法，在社會上流傳已久。對于職工薪酬，多家網(wǎng)省公司人員表示，電網(wǎng)的人工成本是雙軌制，實際從業(yè)的職工人數(shù)遠(yuǎn)多于定編職工，這些聘用人員工資以往都從勞務(wù)費(fèi)中體現(xiàn)，造成實際成本高于賬面成本，要求予以考慮。

在長沙會議上，國家電網(wǎng)公開稱，電網(wǎng)企業(yè)技術(shù)、資本、人才密集，近年來勞動強(qiáng)度、工作負(fù)荷持續(xù)增加，人員素質(zhì)改善，有必要適當(dāng)提高薪酬水平。“國家發(fā)改委提出的采用多行業(yè)‘社會平均工資’計算職工薪酬的辦法，使得企業(yè)員工收入增長依賴其它行業(yè)收入增加，不利于激勵企業(yè)員工提高勞動生產(chǎn)率，也不利于鼓勵企業(yè)進(jìn)一步壓縮定員標(biāo)準(zhǔn)”。

另外，國家電網(wǎng)認(rèn)為各地條件不同，運(yùn)行維護(hù)水平存在較大差異，現(xiàn)階段不宜劃定統(tǒng)一的運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，“根據(jù)國內(nèi)外對壟斷行業(yè)運(yùn)維費(fèi)監(jiān)管的經(jīng)驗，應(yīng)該按照實際發(fā)生數(shù)據(jù)核定運(yùn)行維護(hù)費(fèi)水平，監(jiān)審和披露分開”。另一個主要話題，是權(quán)益資本回報率。國家電網(wǎng)希望再提高目前的權(quán)益資本回報率，按長期國債利率加3~5個百分點(diǎn)確定，“便于上市融資和國有資本保值增值”。

國網(wǎng)能源研究院電價專家李成仁對記者表示，國債利率是4%~5%，這個回報率水平遠(yuǎn)低于國際上確定的電網(wǎng)企業(yè)合理回報率水平，“國際上多數(shù)情況下都是在10%以上”。

長沙會議上，多家網(wǎng)省公司高管訴苦，稱目前電價低、投資多、缺乏資金、微利甚至虧損……最后被國家發(fā)改委價格司有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)打斷：“輸配電價不能貫徹的話，考慮電網(wǎng)的問題沒門！”

業(yè)界的擔(dān)憂

數(shù)年前，國家發(fā)改委就在廣東進(jìn)行過輸配電價改革試點(diǎn)，結(jié)果不了了之。國家發(fā)改委價格司有關(guān)人士總結(jié)試點(diǎn)失敗的原因，認(rèn)為主要是“當(dāng)時體制改革不到位；再加上電網(wǎng)那段時間頻繁在網(wǎng)省公司之間調(diào)撥資產(chǎn)；工作力度也不夠大”等造成的。

去年啟動的輸配電價研究測算，也有諸多問題沒有解決。國家電網(wǎng)認(rèn)為，現(xiàn)有規(guī)定“偏重于對輸配電成本進(jìn)行約束，從緊認(rèn)定有效資產(chǎn)范圍，從低核定輸配電成本標(biāo)準(zhǔn)，基本沒有體現(xiàn)對電網(wǎng)企業(yè)的經(jīng)營激勵機(jī)制，不利于鼓勵和引導(dǎo)電網(wǎng)企業(yè)主動加強(qiáng)成本控制”，“完備數(shù)據(jù)的獲取和科學(xué)合理的測算方法，是當(dāng)前面臨的主要困難，希望放寬輸配電價研究測算的時間要求”。

中國電力企業(yè)聯(lián)合會相關(guān)人士表示，“輸配電價沒什么難的，就把有效資產(chǎn)核算一下，需要剝離的剝離；再明確審計、監(jiān)管者和被監(jiān)管者的關(guān)系”。

對電網(wǎng)提出的運(yùn)行維護(hù)費(fèi)核定方法，一發(fā)電企業(yè)資深人士表示非常擔(dān)心：“其它行業(yè)中，單個企業(yè)可能不透明，但行業(yè)整體情況可以從多方面了解到；但電網(wǎng)不一樣，都是一家買賣，它不給你運(yùn)行維護(hù)費(fèi)的各種數(shù)據(jù)，你就沒有第二個來源”，“如果據(jù)實核定，它可能會把各種費(fèi)用都塞進(jìn)來，到底是不是合理，誰也不知道，信息來源只掌握在電網(wǎng)公司手中”。

也有業(yè)內(nèi)人士表示，電網(wǎng)企業(yè)的一些訴求確有其合理性，“比如分電壓等級核定，其實并不困難，是最簡單的辦法；但各地電網(wǎng)等級標(biāo)準(zhǔn)不一致，不能一刀切，要區(qū)別對待；有的地方輸電業(yè)務(wù)220KV以下的算配電網(wǎng)，有的地方不發(fā)達(dá)、用電量小，110KV以下就算配電網(wǎng)，沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。如果按照電壓等級一刀切，肯定不合適。”一位電力行業(yè)人士說。

中電聯(lián)相關(guān)人士也表示，輸配分開有很多現(xiàn)實問題無法解決，比如部分地區(qū)農(nóng)網(wǎng)的配電本身很薄弱，存在嚴(yán)重的交叉補(bǔ)貼，“國家電網(wǎng)用富裕地區(qū)的收入來補(bǔ)貼落后地區(qū)，如果輸配分開，落后地區(qū)的配電更沒有人管了”。

電監(jiān)會人士向記者指出，2011年是“十二五”開局之年，明年將是電力體制改革啟動十周年。經(jīng)歷了廠網(wǎng)分開后的快速發(fā)展，再經(jīng)歷了難產(chǎn)的主輔分離，目前又要面對更有挑戰(zhàn)性的輸配分開，“但是，獨(dú)立的輸配電價是整體電價改革繞不過去的坎兒”。

“輸配電價不分開，大用戶直購電無法執(zhí)行。直購電是通過輸電網(wǎng)，不經(jīng)過配電網(wǎng)。不分開，大用戶直購電還得付配電的價錢。”一位發(fā)電企業(yè)資深人士稱，僅僅是個輸配電價測算，就遇到如此多的困難，“足見改革進(jìn)入了深水區(qū)”。

關(guān)于電力體制改革，發(fā)改委價格司相關(guān)人士講了一個段子：改革目標(biāo)就像雪山，大家都能遠(yuǎn)遠(yuǎn)望到；但去雪山的路卻云遮霧罩，不知如何才能到達(dá)。