1月10日，最高法出臺一份意見，要求在危害生產安全的刑事案件審判中，嚴格控制緩刑、減刑和假釋。

去年全國各類事故34萬余起，死亡7.5萬余人，安全生產形勢嚴峻。由于刑法在涉及“重大責任事故罪”量刑中存有漏洞，未規定“什么是情節特別惡劣”，加上責任人常積極賠錢了事，所以審判中往往出現輕判，生產責任事故接連發生。

此次最高法出臺意見，強化事故責任的區分，提高緩刑適用的門檻，并強調要嚴懲事故背后的官員瀆職，以遏制安全生產責任事故的頻繁發生。

1月17日，王榮利從北京趕回西安，這名研究中國企業家犯罪問題的律師，剛在京參加了一個相關主題的新聞發布會。他感覺到，國內的安全生產形勢很嚴峻。

此前，國家安全生產監督管理總局(簡稱國家安監總局)公布的一組數據，讓他憂心。

2011年，全國發生各類事故34萬余起，死亡7.5萬余人。

讓他更擔憂的是，國家安監總局的數據顯示，2011年全國生產事故案件中，追究處理4799人，其中移送司法機關追究刑事責任只有808人，其他責任人僅被給予黨紀政紀處分。

“生產安全刑事案件中，存在量刑過輕。”王榮利說，許多企業主獲得緩刑后，依然可以從事生產經營。

1月10日，最高法印發《關于進一步加強危害生產安全刑事案件審判工作的意見》(簡稱《意見》)，要求嚴格控制緩刑、減刑和假釋，避免負面影響。

《意見》指出，目前，忽視生產安全的現象仍然非常突出，相關案件處理不好，影響社會穩定。

緩刑濫觴之源

刑法在“重大責任事故罪”中未界定什么是“情節特別惡劣”，致使審判出現刑不當罪

北京大學刑法學教授劉守芬，專題研究過“重大責任事故”案件。她發現，刑法在這方面的設置，存在明顯不合理之處，致使一些判決量刑過輕，刑不當罪。

在她研究的63個重大責任事故案例中，“判處3年以下有期徒刑”的案件占58.9%，其中，有超過1/4的重大責任事故犯罪人被適用緩刑。

2006年，北京一工地的項目經理趙某，為趕工期，在明知工地上方有高壓線通過、施工存在安全隱患的情況下，仍安排工人施工，致使一工人被電擊死亡。

法院在判決書中稱，被告人趙某已構成重大責任事故罪，依法應予懲處。但鑒于被告人趙某自動投案，如實供述罪行，系自首，依法予以從輕處罰，一并考慮到被告人已賠償了被害人家屬的經濟損失，酌情予以從輕處罰并宣告緩刑。

2008年底，長沙一施工電梯墜落，導致18人死亡、1人重傷。7人被以“重大責任事故罪”判處有期徒刑，但有5人因為“具有自首情節或者認罪態度較好”被宣告緩刑。

劉守芬研究發現，緩刑適用率高，和刑法設置不合理有關。

刑法為1997年頒布，其中涉及生產安全的，主要是“重大責任事故罪”。

該罪有兩個量刑幅度，一條是，“發生重大傷亡事故或者造成其他嚴重后果的，處三年以下有期徒刑或者拘役”。

另一條是，“情節特別惡劣的，處三年以上七年以下有期徒刑”。

而對于什么案件屬于“情節特別惡劣”，什么案件又屬于“重大傷亡事故”，刑法未作規定，留給法官自由裁量。

而“重大傷亡事故”，處三年以下有期徒刑或者拘役，又正好是符合緩刑適用的先決條件。

所以，法官裁量緩刑適用的空間很大。

“過失犯罪常被輕判”

法官馬賢興認為生產事故中責任人愿意賠錢了事，但輕判等于縱容，無法杜絕事故發生

馬賢興是湖南寧鄉縣法院院長，2010年度湖南省最具影響力法治人物。2009年，他作為審判長審理了一起重大責任事故案。他曾對此做過一些思考。

馬賢興發現，由于刑法在這方面設置得不清晰，量刑輕重很大程度會依靠法官對此類案件的認識。

馬賢興所處理的案件很簡單：被告人劉某聘用兩名無證起重機司機，在操作中將一人砸死，被害人損失由施工方賠償到位。公訴人、被告人、辯護人、法官對判“重大責任事故罪”沒有爭議。

在量刑上，馬賢興專門設置了量刑辯論環節，并在中國法院網等網站上直播。

公訴人認為：鑒于被告人到案后，認罪態度較好，可酌情從輕處罰。鑒于民事部分已履行賠償協議，建議以重大責任事故罪對被告人劉某處以一年以內的有期徒刑。

劉某及其辯護人認為，自己的行為雖觸犯了刑法，構成重大責任事故罪，但其屬于過失犯罪，社會危害性小，具有自首情節，其犯罪情節較輕，悔罪真誠，且系初犯、偶犯，請求適用緩刑。

“讓被告人再多賠些錢給被害人家屬，取得被害方諒解，然后對被告人宣告緩刑，或許是本案當事人都可以接受的一個結果。”馬賢興說。

但是馬賢興沒有這樣判。

他認為，一旦適用緩刑，聘用沒有資質的人員操作大型設備的人會繼續，因為“就算出了事情，賠錢就可以了”。這類的事故不會杜絕，而會繼續。

最終，劉某被判處有期徒刑八個月。

在宣判前，馬賢興特意對劉某說了一句話：“生命大于天，責任重于山，這就是我認為對這類案件不宜適用緩刑的根本道理所在。”

馬賢興也知道，此類案件的確也存在輕判的現象。他說，“因為法官會認為，責任事故犯罪，不是故意犯罪，屬過失犯罪，人身危害相對較小。”

王榮利認為，量刑過輕無疑是縱容犯罪，只會使得安全事故頻發。

2003年，北京一被告人王某因違章組織施工，致使施工的廣告牌倒塌砸死兩人，被法院判處有期徒刑二年，緩刑二年。一年后，王某又在無經營執照、無施工資質、無施工方案、無安全規章制度的情況下，承攬工程，雇用無資質農民施工，致一人跌落死亡。他緩刑考驗期未滿，再次因重大責任事故坐上被告人席。

這一次，法院撤銷緩刑，并對前罪和后罪實行數罪并罰，判處有期徒刑四年。

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從重從嚴，漸成趨勢

為遏制礦難頻發，2007年最高法對礦山生產收緊緩刑適用，2012年推行至各生產領域

安生生產事故?，F于礦山開采，2005年至2006年，礦難事故頻發。

2006年，為遏制頻發的礦難事故，在國家安監總局的建議下，全國人大常委會修改刑法。

刑法修正案中，將強令違章冒險作業罪的刑罰幅度從“三年以下有期徒刑或者拘役”、“三年以上七年以下有期徒刑”，提高到“處五年以上有期徒刑”，還增設了不報、謊報安全事故罪。

但對于什么是“重大傷亡事故”和什么是“情節特別惡劣”，刑法修正案未作明晰。

在2007年，最高法和最高檢作出一項司法解釋，界定了上述兩者的概念。

《關于辦理危害礦山生產安全刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》中規定，“造成死亡一人以上，或者重傷三人以上的；造成直接經濟損失100萬元以上的；造成其他嚴重后果的情形”為“重大傷亡事故或其他嚴重后果”。

解釋中還規定，“造成死亡三人以上，或者重傷十人以上的；造成直接經濟損失300萬元以上的；其他特別惡劣的情節”為“情節特別惡劣”。

但這一界定僅限于礦山事故案件處理。其他領域的生產安全責任，仍未得到明確。

直到2012年1月，情況徹底改變。

最高法出臺相關《意見》，將礦山事故案件中的責任界定，推廣到生產中的各個領域。

最高法這樣解釋出臺該《意見》的背景，個別地方和行業重特大責任事故上升；一些重特大生產安全責任事故舉國關注，相關案件處理不好，不利于生產安全責任事故的防范，損害黨和國家形象，影響社會和諧穩定。

14種情形不得緩刑

最高法提高緩刑門檻，清晰界定如何區分事故中主、次要責任，并發布典型審判案例

此次最高法《關于進一步加強危害生產安全刑事案件審判工作的意見》的總體精神是，嚴格依法，從嚴懲處。

《意見》首先從區分責任入手。

在以前，刑法并未界定安全事故中的主要責任和次要責任。

此次《意見》則規定，一般情況下，對生產、作業負有組織、指揮或者管理職責的負責人……對重大生產安全事故的發生起決定性、關鍵性作用的，應當承擔主要責任。

《意見》除了界定了“什么是重大傷亡”、“什么是情節特別惡劣”之外，還提升了緩刑適用的門檻。

《意見》規定7種情形不得適用緩刑，其中包括，“非法、違法生產的”、“無基本勞動安全設施的”、“偽造、隱藏影響事故調查證據的”等情形。

這7種情形，在以前都有可能獲得緩刑。

《意見》還規定了7種情形必須重罰，其中包括，“國家工作人員違反規定投資入股生產經營企業，構成危害生產安全犯罪的”、“貪污賄賂行為與事故發生存在關聯性的”等。

最高法在發布《意見》的同時，還發布三個危害生產安全犯罪的典型案例，涉及情節認定、數罪并罰、責任劃分以及緩刑適用。

其中一個案例發生在江蘇。

2010年，南京城市快速內環工程“11·26”事故，造成7人死亡、3人受傷、直接經濟損失達700萬元。

調查認定，這是一起施工單位違反施工順序、施工組織混亂，監理單位未認真履職，監督部門監管不到位，設計單位交底不細造成的生產安全責任事故。

梁宗剛、邵迎分別為項目經理、工程師，被認定為負事故的主要責任。

楊軍為監理工程師，被認定為負事故的次要責任。

梁宗剛、邵迎均被判刑三年，楊軍則被判刑三年，緩刑四年。

法官馬賢興看了案例后說，梁宗剛等人均被判三年有期徒刑，且他們有積極施救、賠償悔罪等情節，按以往判罰，3人有可能均會被判緩刑。而此次判罰對前兩名認定為主要責任，所以未判緩刑，后一名被認定次要責任，予以了緩刑。

“這體現了刑罰對過失犯罪的寬嚴相濟。”馬賢興說。

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嚴懲瀆職官員

重大生產事故背后多有官員瀆職，以往常被輕罰，此次最高法《意見》要求嚴懲瀆職

最高法的《意見》還提到，在安全生產事故中，要嚴懲職務犯罪。

與此同時，最高檢也下發了一份相關“意見”，要求“依法介入重大安全生產責任事故調查，嚴肅查處事故背后的國家機關工作人員瀆職犯罪案件。”

何家弘曾任最高人民檢察院瀆職侵權檢察廳副廳長。

他告訴記者，在礦難、垮塌、撞車等安全事故的背后，往往都存在著瀆職等職務犯罪。目前國家對瀆職犯罪的懲罰不力，很重要的一個表現就是判緩刑的太多。

據報道，2005年至2009年6月，被判決有罪的17671名瀆職侵權被告人中，宣告免予刑事處罰的9707人，宣告緩刑的5390人，合計占到85.4%。

云南省的一項調查發現，官員瀆職案件緩刑占適用總人數九成之多。

有評論說，誰表演得好，誰的眼淚流得多，誰的悔過書寫得長，或者說誰更虛偽，可能就更容易獲得緩刑。

徐玉發律師長期關注官員職務犯罪緩刑率過高問題。

他接受記者采訪時說，對于那些沒有視政治生命為最高價值的官員來說，緩刑的影響不大。“大不了換個地方，還可以利用優勢做生意，做老總”。

何家弘認為，本來能夠查清的瀆職犯罪并起訴到法院的就不多，結果大多數還判了緩刑，刑罰的威懾力被大打折扣。

何家弘說：瀆職犯罪的危害是非常嚴重的，其造成的人員傷亡和經濟損失比貪污、受賄等職務犯罪的后果更為嚴重。

“限制緩刑的適用，很有必要。”何家弘說。

最高法此次出臺的《意見》中，規定7種情形必須重罰，有4條是針對國家工作人員，其中一條規定，“生產安全事故發生后，負有報告職責的國家工作人員不報或者謊報事故情況，要重罰。”

《意見》漏洞有待彌補

專家發現《意見》禁用緩刑時使用“原則上”這個模糊性詞語，擔心給地方留下規避空間

何家弘在肯定《意見》出臺“很有必要”的同時，對《意見》對地方法院的執行力心存疑問。他認為，瀆職犯罪查處不力的主要原因在于，一些領導對瀆職犯罪的危害性認識不足，有人保護，有人說情。“當地政府的領導不支持，嚴懲瀆職犯罪就很難實現”。

何家弘還注意到《意見》中有一些模糊性的表述。

《意見》在規定14種情形不適用緩刑時的表述是，“具有下列情節的被告人，原則上不適用緩刑”。

何家弘說，這“原則上”難免給地方司法機關留下規避空間。一些地方可能在權勢影響下強調自己案件的特殊性，不屬于“原則上”的范疇。

何家弘認為，最高法還應加強“案例指導制度”的功能，運用具體判例來明確規則，盡量壓縮地方法院在執行《意見》時的自由裁量空間。

最高法在去年發過第一批指導性案例，此類案例對地方法院的指導性很強。

而此次隨同《意見》發布的3個案例，并未被列入指導性案例。

最高法介紹稱，發布這3個案例，是為充分發揮重大、典型案件的教育警示作用。

王榮利對此項《意見》的出臺，抱著審慎樂觀的態度。

他說，這個意見可以有效遏制對有關人員犯罪量刑過輕的傾向，有利于進一步促進企業負責人加強安全生產管理，減少生產安全事故的發生。

“但這只是司法部門的一種意愿，”王榮利說，要真正減少安全生產事故，是一個系統工程，不是司法部門一家就可以做到的。

《意見》中有一些模糊性的表述，在規定14種情形不適用緩刑時的表述是，“具有下列情節的被告人，原則上不適用緩刑”。這里的“原則上”難免會給地方司法機關留下規避空間。一些地方可能在權勢影響下強調自己案件的特殊性，不屬于“原則上”的范疇。 ——中國人民大學教授何家弘

14種情形不適用緩刑

最高法出臺《意見》，具有以下情形的，從重處罰：

1.國家工作人員違反規定投資入股生產經營企業，構成危害生產安全犯罪的

2.貪污賄賂行為與事故發生存在關聯性的

3.國家工作人員的職務犯罪與事故存在直接因果關系的

4.以行賄方式逃避安全生產監督管理，或者非法、違法生產、作業的

5.生產安全事故發生后，負有報告職責的國家工作人員不報或者謊報事故情況，貽誤事故搶救，尚未構成不報、謊報安全事故罪的

6.事故發生后，采取轉移、藏匿、毀滅遇難人員尸體，或毀滅、偽造、隱藏影響事故調查的證據，或轉移財產，逃避責任的

7.曾因安全生產設施或安全生產條件不符合國家規定，被監督管理部門處罰或責令改正，一年內再次違規生產致使發生重大生產安全事故的

《意見》規定，具有以下情形的，屬“情節特別惡劣”：

1.非法、違法生產的

2.無基本勞動安全設施或未向生產、作業人員提供必要的勞動防護用品，生產、作業人員勞動安全無保障的

3.曾因安全生產設施或者安全生產條件不符合國家規定，被監督管理部門處罰或責令改正，一年內再次違規生產致使發生重大生產安全事故的

4.關閉、故意破壞必要安全警示設備的

5.已發現事故隱患，未采取有效措施，導致發生重大事故

6.事故后不積極搶救人員，或毀滅、偽造、隱藏影響事故調查證據，或轉移財產逃避責任的

7.其他特別惡劣的情節