水電建設的規范管理

地方移民干部建議制定《水利水電工程移民法》，建立科學規范的移民法規政策體系

金沙江下游的四大水電站，向家壩、溪洛渡已到攻堅階段，烏東德和白鶴灘又已開局。三峽集團提出，將在后兩站推行“先移民后建設”模式。

三峽集團董事長曹廣晶解釋，過去水電移民包括向家壩在內，都出現臨時搬遷過渡以滿足工程進度的情況，從以人為本的角度考慮，應先把移民安頓好，工程再跟上，避免“水趕人”。

2006年出臺實施的《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》強調：未編制移民安置規劃或者移民安置規劃未經審核的大中型水利水電工程建設項目，有關部門不得批準或者核準其建設，不得為其辦理用地等有關手續。

金沙江下游水電站所涉的云南、四川兩省各級移民干部也對記者表示，應落實“先移民后建設”的開發程序，并理順移民管理體制，完善移民安置法規和政策，真正扭轉“重工程、輕移民，工程倒逼移民”現象。

重視移民訴求

63歲的雷世杰站在自家的農田里，憂慮地對記者說，補償款要達到買宅基地、建一棟磚混新房，還要讓他們老兩口后半生生活無憂，他才會簽字同意搬遷。

雷世杰是溪洛渡庫區、云南省永善縣黃華鎮黃葛村8組村民，全鎮為數不多的200多戶尚未簽訂安置方案農戶之一。他與老伴住在一棟外墻已經冰裂的土木房中，僅有0.6畝農地。

記者在庫區調研發現，移民群眾在各自具體的利益訴求上表現得千差萬別，但核心都指向了謀求更多經濟補償，反映出來的問題主要集中在“補償標準”、“生活著落”、“就業”等。

盡管庫區地方政府和業主單位三峽集團一再宣傳水電開發將為庫區帶來巨大發展前景，但不少移民抱著謀求“一錘子”效益的心態，搬遷時的一次性補償能否達到心理預期，是他們當前的主要利益訴求。

三峽集團移民局向家壩項目部副主任程劍平分析說，庫區縣多為貧困縣，當地許多群眾有一種“押寶”心態，期待借助水電開發“一夜致富”，不僅要把過去所有問題都解決掉，也希望把以后可能面臨的困難解決掉，“有些合理的要求我們應該充分考慮，但有些要求不僅超出了政策許可范圍，也超出了企業能夠承受的范圍。”

強調“一錘子”效益的背后，是移民對未來生活的憂慮，而這一憂慮又與遷建當中政策不盡明朗、前景不夠確定相關。

位于向家壩庫區施工區的云南省水富縣5000多名移民，早在6年前就已完成搬遷。當時考慮到移民群眾的就業，安置社區選在距縣城不到10公里的一個溫泉旁邊，試圖通過旅游業和第三產業來帶動移民的生產發展和家庭收入。

但6年時間過去，記者不久前在這里采訪看到，為所有移民戶配備的700多間商鋪僅有100多間商鋪投入使用，其他都是大門緊閉。社區里隨處可見一些移民坐在一起聊天喝茶，無所事事。

多位受訪基層干部認為，移民安穩“利益是核心，政策是關鍵”，對移民普遍反映的合理利益訴求，如不違背國家政策，應當盡量予以滿足。移民搬遷安置的各項補償補助，應當按時足額發放，最好是在集中搬遷之前兌現，讓移民吃上“定心丸”。

確保移民穩定

“水電移民總體上是非自愿移民，他們呈片狀分布，涉及群體人數較多，屬于整體性的社會系統重建。”云南省移民開發局副局長劉紹鴻說，水電開發畢竟有利可圖，因此移民補償期望值也高。

四川省一位長期做水電移民工作的干部對記者說，水電移民一方面希望搬遷后過上更好的生活，另一方面對未來生活的不確定性感到茫然和焦慮。這兩種普遍存在的心理，使移民容易在情緒上產生共鳴，一旦對某個問題普遍感到不滿，便容易發生群體性事件。

在受訪的基層干部看來，要高度重視如下因素：

新老移民條例交替。2006年新移民條例實施以前，大中型水利水電工程建設的移民安置執行1991年的老移民條例。而向家壩、溪洛渡電站2006年之前就開始動工建設，移民時間跨度大，許多“老移民”要求按照“新政策”調整安置補償標準。

對安置補償標準期望高。各縣移民普遍反映的訴求有兩個方面：一是土地補償等長期只有臨時控制性標準，希望最終標準考慮近幾年來物價上漲的因素；二是部分項目補償標準偏低，如遷墳補助每座400元，實際上遷墳需要兩三千元。

移民安置滯后于工程建設。金沙江下游庫區水電項目在得到國家有關部門核準前，就開展包括“三通一平”施工等前期工作，涉及部分移民先行搬遷，此時移民搬遷安置規劃設計尚未完成。

記者調研了解到，金沙江下游庫區各縣對移民安穩工作俱予以高度重視，目前庫區安穩形勢處于相對平靜期。

永善縣移民開發局局長劉峰說，永善縣在移民工作中推行社會穩定風險評估制度，對每個階段性工作進行風險評估，并將結果上報昭通市政府，形勢可控才能推進工作。

另一個經驗是堅持慎用警力，主要領導親臨一線處置。在綏江“3·25”事件處置中，昭通市、綏江縣黨政領導在一線與移民代表對話，對移民提出的利益訴求進行解答。

宜賓市扶貧和移民工作局副局長卓友成表示，目前移民補償補助政策基本上已經明確，大多數移民對補償補助政策總體是滿意的，少數移民有一些訴求，但問題都是個別性的，整體形勢穩定。

綏江縣專門成立的移民維權工作組負責接待移民上訪，了解移民的利益訴求，協調有關部門解決移民訴求。工作組組長、縣政協原主席王惠銀說：“如果基層工作深入細致，許多矛盾沖突是可以避免的。”

受訪基層干部告訴本刊記者，只有真正尊重和保障移民群眾的知情權、參與權、選擇權和監督權，才能確保庫區的社會穩定。為此，多數庫區鎮村對征收土地數量、土地種類、補償范圍、補償標準、安置方案、移民安置資金收支等情況一一做到張榜公布，接受移民的監督。對移民提出的異議，要按程序復核，有誤則及時糾正，無誤則作出說明。

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改變多頭管理

2010年6月，向家壩、溪洛渡移民進程糾結之時，國家能源局牽頭成立了金沙江下游水電移民工作協調領導小組及辦公室，以加強對移民工作的指導和協調，確保移民工作順利開展，保障電站順利建設。

金沙江下游水電移民工作協調領導小組是一個臨時協調機構，由國家能源局牽頭，成員包括四川、云南兩省發改委(能源局)、移民機構，溪洛渡、向家壩水電站移民所涉及州、市政府，三峽集團、水電水利規劃設計總院和設計單位的代表以及協調領導小組辦公室主任；辦公室設在水規總院，主任則由國家能源局新能源司副司長史立山擔任。

多位受訪庫區移民干部反映，此前多頭管理造成工作協調難度大，影響移民安置工作開展。云南省移民開發局副局長劉紹鴻和四川省扶貧和移民工作局副局長張文彪說，三峽工程、南水北調工程都設有單獨的移民工作管理機構，水利部有水庫移民開發局，國家能源局也有一個專門管理水電移民工作的處室。

在多頭管理體制之下，地方移民機構歸口不一、性質各異。四川省扶貧部門和移民部門合在一起，屬于政府組成部門，云南省移民開發局則屬于參公管理的事業單位。庫區縣級移民局有的是參公管理，有的是普通事業單位，有的則是臨時機構。

劉峰告訴記者，永善“一肩挑兩站”，擁有溪洛渡和向家壩兩個庫區移民總數有3萬多人，移民安置任務艱巨，但縣移民局卻是“性質不明”，移民局干部從各個部門抽調而來，有的是公務員、有的參公管理、有的是事業編制。

劉紹鴻認為，在可以預見的未來幾十年內，我國各種類型的移民工作任務將十分艱巨，移民規模比較龐大，如云南省“十二五”期間預計需要搬遷安置的水電移民將有29萬人，需要后期扶持的大中型水庫農村移民約50萬人，對移民工作的長期性、復雜性和艱巨性應當有清醒的認識。他建議國家成立統一的移民工作管理機構，理順移民工作管理體制，整合分散在相關機構的職能，改變多頭管理和工作協調難的狀況。

建立規范體系

按照《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》，經批準的移民安置規劃是組織實施移民安置工作的前提依據。不過，大型水電項目得到國家發改委正式核準之前，只要拿到國家發改委的“路條”就可以開展前期工作，這就涉及部分移民先行搬遷。而此時，移民安置規劃設計尚未到位，征地補償和移民安置標準未經批準，容易造成矛盾和問題。

四川省屏山縣移民局局長唐作榮說，向家壩水電站正式開工是2006年11月，實際上籌建工作2004年就已開始，等于電站建設比移民工作提前2年多時間。而且電站施工技術成熟，正式開工后進展迅速，移民工作則是極為浩大和繁瑣的工程，因此造成“工程倒逼移民走”。這就產生一系列問題，如施工區移民要先行搬遷、圍堰區移民要過渡安置。

云南省移民開發局政策法規處處長郭順德說，現行《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》僅為行政法規，《國務院關于完善大中型水庫移民后期扶持的意見》僅為政府規范性文件，法律層面的權威性不夠，也缺少足夠的配套政策出臺，使得在具體操作中面臨困難，一些具體問題的解決找不到政策法規依據。

“實際操作中，不同類型工程、不同江河流域、不同省份和不同電站，移民政策都不一樣。水利水電工程與城市拆遷、公路建設和鐵路建設等工程移民政策不一樣，金沙江下游水電移民與三峽工程、南水北調工程的移民政策也不一樣。”張文彪說，即使同樣是金沙江下游的水電移民，溪洛渡和向家壩的移民政策也有差別；同一個電站，四川和云南在政策執行中還有差別。這些情況都易引起移民相互攀比。

受訪移民干部提出，應盡快把制定《水利水電工程移民法》列入國家立法計劃，注意與《物權法》等法律的銜接，并完善配套政策措施，建立科學規范的移民法規政策體系。