在中國非化石能源中，水電是當之無愧的“一哥”。但“十一五”期間的怒江環評論戰，一度使其發展被蒙上一層陰影。

而屢屢發生的電荒，以及日益嚴重的環境污染，使得水電投資開始加速。

今年的《政府工作報告》，明確指出2012年要“安全高效發展核電，積極發展水電”。這意味著，在中國能源安全版圖中，水電仍被認為是“最靠譜”的清潔能源之一。

日前，國家發改委核準了大渡河、金沙江流域的5個大中型水電項目，累計裝機達到580萬千瓦，動態總投資超過600億元。

事實上，上述5個項目在“十一五”已動工，但因環評、移民等問題導致無法順利施工。此次核準后，國電集團麾下的大渡河枕頭壩一級水電站首臺機組可在明年并網發電。

今年1－2 月，中國的水電投資同比增長近100%。

水電加速開閘，與2011年中國三個節能減排指標沒有完成不無關系。根據國家能源局的規劃，2012年將核準2000萬千瓦水電；而在2007年－2009年，這個數字分別為234萬、724萬和737萬千瓦。中電聯新近發布的電力工業“十二五”滾動研究報告認為，清潔能源尤其是水電投資加大，將是“十二五”期間乃至“十三五”期間的電源投資趨勢。

環保部門的看法則不一樣，甚至環保部與各省環保局之間，亦看法不同。

2012年1月6日，環保部下發了一份《關于進一步加強水電建設環境保護工作的通知》。《通知》中將積極發展水電的原則定為“生態優先、統籌考慮、適度開發、確保底線”；明確規定，“在自然保護區、風景名勝區及其他具有特殊保護價值的地區，原則上禁止開發水電資源”。此前的2011年10月18日，環保部聯合國家發改委下發了《河流水電規劃報告及規劃環境影響報告書審查暫行辦法》，再次強調水電環評。

對環保部而言，經濟發展帶來的能源需求增長、步步緊逼的節能減排，以及呼聲漸高的生態保護，矛盾一直存在。

開閘疑云

對于2012年的水電審批開閘前景，各方看法不太一致。

“怒江項目至今還沒動靜。我們有專門一個公司，幾十個人在那邊蹲了七八年，等著國家政策開閘。”華電集團一位高管對《財經國家周刊》記者說。自2003年國家發改委論證怒江水電開發以來，怒江一直是“反壩派”和“主壩派”爭議的焦點。此后怒江水電開發擱置，但多年來各界對怒江關注的熱度依然不減，甚至成為2008年全國公務員考試的申論試題。

“十一五”期間，規劃核準開工的水電項目應該為7000萬千瓦，實際批準了4300萬千瓦，而開工只有2000多萬千瓦。因怒江論戰導致的“十一五”水電開發低潮，被業內人士稱為中國水電“失去的五年”。

中國承諾2020年把非化石能源比重提高到15%的大背景下，能源行業需要解決的難題，從來沒有今天這樣兩難。按照規劃，“十二五”期間水電需要開工1.6億千瓦（含抽水蓄能4/1），但2011年只完成了1268.24萬千瓦,不到8%。

對于工期短則五六年、長則十來年的水電建設而言，2012年似已進入了能否完成任務的關鍵時段。

“已是收獲的時節。”負責雅礱江流域水電開發的二灘水電開發有限公司一高管對《財經國家周刊》記者表示，目前在建的官地和錦屏二級水電站今年就要并網發電，其他項目還在報批過程中。

金沙江中游水電開發公司有關人士對《財經國家周刊》記者表示，目前梨園水電站的環評報告已經通過，“阿海大約到今年6-9月就可正式商業運行；一直爭論的兩家人和龍盤，還在水電水利規劃設計總院層面做比選，還沒有結論意見”。

“2012年會成為水電開發高峰年。”華電集團高管認為，中國火電投資已經連續6年下降，風電、太陽能有各種局限，核電受福島核泄漏事故的影響，還有不確定因素，“現在最有效的還是發展水電，否則下一步的電荒會可能更嚴重”。

水電水利規劃設計總院一位專家說，“今年的項目會比去年多。能源局定了2000萬千瓦的目標，現在要圍繞目標倒推項目，把宏觀指標落實到具體的區域、河流、項目上。”他認為，“水電建設周期長，只有提前動手，2020年才有可能實現目標”。

“從現在趨勢看，‘十二五’規劃的目標可能很難完成。”中國水電工程學會副秘書長張博庭說，“實際操作起來，每個項目都比較困難，不容易通過審批；水電開發周期長，前幾年不開工，都加到后幾年基本上是不太可能的”。

“水電，不是說我們想發展水電就能發展的，要看現在的環境。”國家能源局一位官員似乎“話中有話”。

[page]

環評“閘門”

2012能否出現水電開發高潮，首先要解決的就是“過環評關”。

“在做好生態保護和移民安置的前提下，積極發展水電”，《“十二五”規劃綱要》如是表述，而具體到操作層面，卻遠比一句話復雜得多。

2011年10月，環保部聯合國家發改委印發了《河流水電規劃報告及規劃環境影響報告書審查暫行辦法》，這是對于河流水電開發規劃環評審查專門加以限制和規定的第一份文件。

此《暫行辦法》對2009年通過的《規劃環評條例》進行了細化，水電項目所在的流域開發規劃環評通過審查，成為項目環評審批的前置條件。在明確要求開展規劃環評的10個行業中，水電居冠。

2012年1月6日，環保部又發布《關于進一步加強水電建設環境保護工作的通知》，要求不僅規劃要進行環評，已經批準的規劃如進行重大調整的，還應重新進行環評；對水電開發歷史較早、未開展水電開發規劃環評的流域，還應組織開展流域水電開發的回顧性環評研究。未來，各地環保部門在受理、審批水電項目“三通一平”和水電建設

項目環評文件時，必須同時出具發改委的“路條”、流域規劃環評審查意見或流域回顧性環評研究成果。

2011年初，環保部污防司副司長凌江對外表示：“水電的污染，在某種程度上比火電的污染還要嚴重。”此說曾引發廣泛爭議。

“從國家角度，加強水電環保監管，肯定沒錯；但如果因為環保問題，完全阻礙了水電的發展，就有些片面了。”一位中電聯資深專家說，“水電作為清潔能源，從開發技術、大壩技術、設計技術來看，中國都是世界上一流的”。

對于環評標準的大幅提高和細化，大部分水電開發企業態度曖昧。

“我們一個公司開發一條江，一條江上中下游分段環評，單個項目也要做，層層做環評。我們和其他公司不一樣，要考慮整個流域，環評的要求更高一些。”負責雅礱江梯級水電建設管理的二灘水電公司一高管對《財經國家周刊》記者表示，“我們平時也是按照這個做的”。

“大壩里都留了專門的魚道，建設了魚類放流站，植物也做了保護和回遷，壩區綠化也搞得很好，這在過去是不可能的。”華電集團一位高管對《財經國家周刊》記者說，“環保投入比過去成倍增加，水電造價大幅度上升”。 “水電本身就是個環保工程。如果不建水電，要燒掉多少煤和油？”金沙江中游水電開發公司一位高管說，“水電對生態環境的負面影響，通過不斷完善對環保的要求，會越來越少”。

有“水電斗士”之稱的張博庭對《財經國家周刊》記者說，“大環境還是受到一些極端環保人士的影響，把水電的負面因素過分夸大，甚至妖魔化”。

[page]

核準之殤

“核準比審批復雜。”一位長期負責項目核準的水電開發企業高管對《財經國家周刊》記者說，“國家政策說優先發展水電，但從這幾年的情況來看，核準比較難”。

2004年投資項目審批改革后，核準制開始實施，凡是不使用政府投資的項目，一律不再審批，而是區別情況實行核準制和備案制。

旨在簡化審批流程的改革，在一些企業看來卻未取得應有效果。

在核準制下，水電開發企業上項目前，要先獲得發改委同意開展前期工作的文件，即“路條”；然后憑“路條”分別到國土、環境、工商等部門辦理行政許可，最后由發改委核準通過。

而此前的審批制，只要發改委通過審批，項目就具備了合法性。

2009年6月被“環評風暴”叫停的魯地拉水電項目，從2006年開始建設，到2012年1月最終核準，歷經6年。

核準周期為什么這么長？上述長期負責項目核準的水電開發企業高管表示，“實行審批制時，有電力部作為主管部門，會牽頭做這些事。現在沒有電力部。”

“審批制實施多年，是一套很成熟的程序，批的人知道怎么辦，被批的人也知道怎么辦。”該高管認為，“改為核準制后，國家各部委都不清楚權限到底在哪個范圍，什么該核準，什么不該核準；報批單位也弄不清楚該怎么辦，今天補一個文件，明天補一個材料，過程比較長”。

中國電力建設集團一名資深設計專家對《財經國家周刊》記者表示，核準制的項目申請報告里，有很多附件和配套的支撐材料，比如環評、土地等審查，“審查不是純技術的，是牽扯到方方面面利益、觀點、想法的協調，地方政府、林業部門、環保部門等都有自己的意見”。

“希望批的快一點，真正落實優先發展原則，不要久拖不決。”華能集團一高管建議，“如果項目不符合國家政策，確實不能干，就徹底叫停，不要拖著，一些企業投了好幾十個億在里面，如果拖著就要不停投錢進去，損失更大”。

張博庭告訴《財經國家周刊》記者，2012年2月剛通過發改委核準的魯地拉電站，其實早就把環評報告交上去了，“但數年沒音信，最后是地方政府批準了截流，結果在2009年環評風暴中成了未批先建的違規工程”。

討論平臺

中國水電面臨的問題，還有移民。

國家能源局一名干部“很慎重”地說：“現在水電站移民涉及人數比較多，成本也非常高。如果不做好移民工作，水電發展很困難”。

“安置一個移民，現在大概需要20萬元，這還不包括未來的長效補償。”金沙江中游水電開發公司的一名高管說。

“現在不少水電站的移民安置費用，已經超過工程建設費用；移民費用成倍超概算。”華電集團有關人士表示。

水電開發的規則標準和配套法律法規不夠健全，是水電發展面臨的問題之一。華電集團上述人士認為，移民問題最好能通過國家立法確定補償標準，“現在各地標準不一。畢竟企業承受能力有限，如果成本大到沒有經濟開發價值了，還開發什么？”

據華電集團人士介紹，“水電項目的造價，過去每千瓦大約六七千元，現在已經漲到八九千元，甚至超過一萬元”。

張博庭告訴《財經國家周刊》記者，美國的3個水電開發機構——工程師兵團、墾務局和田納西流域管理局，都是聯邦政府部門，“各做各的，不在一個州里互相競爭；中國目前是全流域競爭，就出現了種種問題。”

亦有人認為，水電大發展的背后，有著強大的利潤和利益集團推動。2011年，在來水普遍偏枯的情況下，五大發電集團的水電板塊，除華電因貴州水電來水特枯虧損外，其余全部盈利；而2010年，五大發電集團水電板塊均是十幾個億的盈利。

“還是應該提供一個討論的平臺。”對于諸多爭議，中電聯有關人士表示，“不要像過去那樣，不是西風壓倒東風，就是東風壓倒西風，而是要綜合考慮水電開發的問題”。