四川省地方電力局副局長宋超告訴《瞭望東方周刊》：因為責任不清，目前四川省的水電站在建設階段都存在嚴重的“脫管”問題。近十年來新修的約4000座水電站，相當部分沒有驗收---沒有人組織去驗收。

“從去年9月到現在，一直沒下過雨。這在我的記憶中是最干旱的一年。”站在半山腰的引水渠旁邊，敖德福指著干涸的岔河對《瞭望東方周刊》說。

往年到了5月底，水已經漲起來了，但今年，這條河干得又瘦又小，幾乎看不出在流動。

不遠處的大山頂上，烈日烘烤下的灌木叢冒著白煙在燃燒。岔河再往下游就叫老碾河，在四川省涼山彝族自治州德昌縣境內匯入安寧河，安寧河又流入雅礱江，最后在攀枝花境內匯入金沙江。

敖德福是倉田水電站的副總經理，也是附近倉田鄉(xiāng)紙房村土生土長的農民。1989年，紙房村“投工投勞”建了這個小水電，只有兩臺400千瓦的機組，汛期滿負荷發(fā)電功率最多800千瓦。歷經多次轉賣，艱難運營至今。

在周邊470多平方公里的大山里，有數不清的小水電站，但是只有倉田水電站這一家為各種犄角旮旯的村戶供電，承擔著倉田、三地、六華3個鄉(xiāng)1.2萬多人的用電保障，也解決了十多個村民的就業(yè)。

雖然水電資源豐富，方圓幾百公里之內的金沙江干流及支流上有數千個大小水電站，可是這里依然缺電。那大量的水電站是建來做什么的呢？

“雙重電價”和“倒電站”

“我們從電網上買電下來，是5毛多錢一度，但是賣回給電網，以前是9分，去年漲到1角，今年談的還沒落實的是1角8分。”倉田水電站現在的老板陳杰，認為自己是在做“公益事業(yè)”。

“水電站的電是不能自己隨意賣的，只能賣給電網一家，只有像這種邊遠農村，建電網沒有任何利潤可圖、甚至還倒貼的情況下，才允許你賣。變電站、輸電線路也要你自己建。”陳杰說，“但實際上，現在這個水電站的生產能力不夠，單憑自己無法滿足3個鄉(xiāng)的需要，所以，不僅是枯水期，包括豐水期的每天峰段，我們都要從電網上買電下來，然后再供出去。”

只是，買電的平均電價是5毛多，賣出去給3個鄉(xiāng)，只有4毛多，有的村子因為歷史上的合約原因，還只有幾分錢。

另一方面，當水電站能有多余的電，卻只能以平均1毛多的價格賣回給電網。事實上，倉田水電站能盈余的電量也有限，最后造成了虧損。

在岔江河段，陳杰的公司擁有3家水電站，另外兩座電站裝機容量分別是1.2萬和5000千瓦，也都是徑流式電站。在這個行業(yè)里，他并不算“大老板”，所占的份額不足岔江流域的十分之一。

“其實這些小水電的盈利狀況都不是太好。其他水電站沒有給農村供電的責任，純粹賣給電網，負擔輕很多，但是賣出去的電價也太低，現在大家實際上都在等著調價。”陳杰說，然后，就有不少老板，靠“倒電站”來賺錢。

這種情形下的“水電開發(fā)”開始走向一種靠工程本身賺錢的模式。

“倒電站”的具體做法，就是將一個水電站的裝機容量不合實際地提高，比如說本來批準的是1萬千瓦的，他多裝機組，把他改成2萬千瓦，實際上生產能力達不到那么高，卻能夠在轉手倒賣的時候要到更高價格。在過去幾年里，有許多來自浙江、福建的老板來這里干這事，并沒有受到很好的監(jiān)管約束。

但是，現在這門生意也不好做了，因為沒有“點”了。水電站需要建在水流有落差的地方，河流的落差勢能俗稱“水頭”，現在已經沒有多少“水頭”剩余了。

“整個涼山州，大概只有木里縣還沒怎么開發(fā)。”陳杰說。

“脫管”之下的境況

原長江水資源保護局局長翁立達對《瞭望東方周刊》說，就發(fā)展的無序性上講，遍布長江流域各支流的中小型水電站充滿隱患。

翁立達說，原本，發(fā)展小水電對于農村水利是有利的，特別是對于一些沒有入國家電網(微博)的邊遠山區(qū)地帶。國家還專門給了水利部一筆錢用于支持小水電建設。但現狀是，越來越多的小水電不再是“水利工程”，也無關農村用電，發(fā)電賣錢是最主要的目的，經濟利益壓倒了一切，審批權下放到了市縣，什么人都可以參與分羹。

“我們2007年的時候就搞過一個調查，在漢江流域，2005到2006年的時候就有900多個小水電，去年8月我去神農架，數了數有100多個。有幾條河全部干掉了。”

“四川是水電大省，四川省的小水電面臨的管理問題也最多。”翁立達說。

四川省地方電力局副局長宋超告訴本刊記者：因為責任不清，目前四川省的水電站在建設階段都存在嚴重的“脫管”問題。近十年來新修的約4000座水電站，相當部分沒有驗收---沒有人組織去驗收。于是有不少水電站，就一直“試運行”發(fā)電。

由于監(jiān)管缺失，事故和風險就更難控制，尤其是到了每年的汛期，大大小小的事故不斷。

2011年6月17日，四川省涼山彝族自治州甘洛縣發(fā)生特大洪災，造成涼紅水電站正在施工的二號引水隧道取水口擋墻被毀，當時正在隧道里作業(yè)的13名工人被困洞內，最后僅1人生還。在媒體公開報道中，未見事故認定的問責。

按照四川省水利廳一位官員對本刊記者的解釋：“這就是工程的防洪沒有做好，如果防洪做到位了，不會死那么多的人。”

最后，事故的責任全在“自然災害”。

2006年8月21日發(fā)生于宜賓市屏山縣雙龍水電站的重大事故也是一個典型案例。在蓄水試車過程中，水電站的壓力前池擋墻突然垮塌，1000余立方米積水瞬間潰出，沖毀下方的施工用房，造成8人死亡、6人受傷。

根據事故通報，這是一個“半拉子工程”，事故的直接原因是：建設及施工單位違反水利水電工程有關的施工規(guī)范，壓力前池側墻基礎未清理到弱風化層，也未采取相應的工程措施，前池外側墻斷面結構不穩(wěn)定，建設單位違反水利水電驗收規(guī)程擅自引水測試水輪機，造成壓力前池擋墻突然垮塌。另外，該電站項目還存在未經有關主管部門審查初步設計擅自開工、無正規(guī)施工單位、無監(jiān)理單位等嚴重違規(guī)行為。

可以管，也可以不管

宋超告訴本刊記者，小水電建設的管理并非從一開始就無序和混亂，而是在機構改革的時候埋下了一些隱患。

2000年以前，水利廳還是水利電力廳，既管水利又管水電。水電站的建設主要是發(fā)改委和水利電力廳分頭管，前者管立項，后者管技術指導，有明顯界限。

2000年機構改革，水電站的基本建設管理職能劃給了經貿委。宋超說：“當時經貿委就沒有建設管理的職能，劃給他成了一張紙的東西，技術和人員還在水利廳，人員結構等沒有任何變化，這個權力經貿委實際上也沒有收過去。”

經貿委雖然有一個電力處，但只有幾個人，而水利廳則有個150多人的地方電力局一直在管著這個事。

在這種情況下，水利廳就找到了發(fā)改委，兩家聯(lián)合出了一個文，宣布原則上依舊按照原來的程序來做，經貿委也并沒有提出任何異議。

2003年，國家經貿委撤銷并入發(fā)改委，當時雖然四川省內的機構調整還沒理順，但是事情已經起了變化--- 2000年發(fā)改委和水利廳聯(lián)合出的文逐漸被忽略，水利廳逐漸淡出了水電站的管理。所有的審查權限集中到了發(fā)改委，歸于能源處管理。

四川省政府把2.5萬千瓦以下的小水電審批權限又下放到了市州，水利廳也不再參與聯(lián)合審查，權限范圍縮小到水保、行洪、水資源論證等“涉水事務”。地方電力局似無事可做。

因為水利部門權限淡出，小水電的“水利”屬性也開始減退，各地大都從項目帶動經濟、開發(fā)水電賺錢的角度，大干快上各種水電站。

問題也隨之凸顯---根據國務院的工程質量管理條例和工程建設安全管理條例，建設過程中必須要對質量和安全進行監(jiān)督。

發(fā)改委系統(tǒng)并沒有質量監(jiān)督站，水利部門有，卻沒有了執(zhí)法權。大水電集團的大型工程通常自律一些，像溪洛渡和向家壩水電站，都委托水利系統(tǒng)進行質量監(jiān)督，可小企業(yè)的中小型電站就未必如此了。

“我們去管，身份不對。我們不管的話，在河道上出了責任又要來找我們。”宋超對《瞭望東方周刊》說，“這個階段的管理實際上不明確，出了事就天天扯皮。”

“一個水電站，發(fā)改委要管，地方電力可以管，也可以不管。四川省還有經濟信息廳也管，電監(jiān)會也管。這些部門都可以管，然后都是中間銜接有問題，要么就是有重疊，要么就是有真空，不到位或者錯位。”

按規(guī)定，工程建設完成之后3年內要搞驗收，驗收合格了才是合格工程，然而近十年修建的一些水電站，就有沒驗收的。于是，就有些業(yè)主鉆空子，偷工減料，冒險以節(jié)約成本。事故頻發(fā)，隱患重重。

誰是“有關部門”

2012年1月19日，四川省政府辦公廳出了一個《關于加強2.5萬千瓦以下小水電工程開發(fā)建設管理意見》的文。

文中說到：“經過多年的努力，小水電已經成為我省農村地區(qū)特別是少數民族地區(qū)和盆周山區(qū)的主要電源，有力支撐了全省經濟社會發(fā)展和人民群眾生產生活；但在小水電發(fā)展過程中也暴露了出一些問題，尤其是在規(guī)劃指導、審批程序、建設管理、生態(tài)保護等方面還有待進一步加強和完善。”

這份在擬定以前就多次聽取了多部門意見的川辦發(fā)【2012】3號文件，涉及權力歸誰的條款寫得清清楚楚，而涉及到責任的，依舊是“有關部門”。

比如說“切實加強小水電建設期安全監(jiān)管”一條，除了小水電項目法人、勘測設計單位、施工單位和工程監(jiān)理單位等“運動員”之外，必須要“遵守安全生產法律法規(guī)的規(guī)定，保證建設工程安全生產，依法承擔建設工程安全生產責任”的“裁判員”，即是一個模糊不清的“其他與建設工程安全生產有關的單位”。

要和電站運營單位一起“建立小水電安全管理和定期鑒定評估制度，定期對已建小水電工程進行安全評估，消除安全隱患”的，也是“各有關部門。”

“有關部門”到底是誰？責任到底落到哪個職能部門？

這份文件還提出了要全面清理和復審全省在建小水電項目，提出“由省發(fā)改委、省能源局會同有關部門，制定指導市(州)、縣(市、區(qū))作為責任主體清理復審在建小水電項目的辦法和工作方案，提出具體的工作要求。對不符合規(guī)劃，嚴重影響防洪安全、生態(tài)環(huán)境、存在重大安全隱患的，要責令限期拆除。對未按規(guī)定完成技術審查、核準以及未依法履行用地、環(huán)評審批等手續(xù)的在建項目，應立即停止建設，待補充完善有關手續(xù)后，方可繼續(xù)建設；對存在以上問題的已建成項目，要逐項進行補充評審，由相關部門提出處理意見并限期整改??”

從該文件簽發(fā)到本刊記者發(fā)稿時止，4個月過去，據了解，清理復查“工作方案”還并沒有制定出來，對數量龐大的小水電進行“全面清理和復審”的工作也沒有展開。