四川省地方電力局副局長宋超告訴記者，因為責任不清，目前四川省的水電站在建設階段都存在嚴重的“脫管”問題。近十年來新修的約4000座水電站，相當部分沒有驗收---沒有人組織去驗收。

“從去年9月到現在，一直沒下過雨。這在我的記憶中是最干旱的一年。”站在半山腰的引水渠旁邊，敖德福指著干涸的岔河對記者說。

往年到了5月底，水已經漲起來了，但今年，這條河干得又瘦又小，幾乎看不出在流動。

不遠處的大山頂上，烈日烘烤下的灌木叢冒著白煙在燃燒。岔河再往下游就叫老碾河，在四川省涼山彝族自治州德昌縣境內匯入安寧河，安寧河又流入雅礱江，最后在攀枝花境內匯入金沙江。

敖德福是倉田水電站的副總經理，也是附近倉田鄉紙房村土生土長的農民。1989年，紙房村“投工投勞”建了這個小水電，只有兩臺400千瓦的機組，汛期滿負荷發電功率最多800千瓦。歷經多次轉賣，艱難運營至今。

在周邊470多平方公里的大山里，有數不清的小水電站，但是只有倉田水電站這一家為各種犄角旮旯的村戶供電，承擔著倉田、三地、六華3個鄉1.2萬多人的用電保障，也解決了十多個村民的就業。

雖然水電資源豐富，方圓幾百公里之內的金沙江干流及支流上有數千個大小水電站，可是這里依然缺電。那大量的水電站是建來做什么的呢?

“雙重電價”和“倒電站”

“我們從電網上買電下來，是5毛多錢一度，但是賣回給電網，以前是9分，去年漲到1角，今年談的還沒落實的是1角8分。”倉田水電站現在的老板陳杰，認為自己是在做“公益事業”。

“水電站的電是不能自己隨意賣的，只能賣給電網一家，只有像這種邊遠農村，建電網沒有任何利潤可圖、甚至還倒貼的情況下，才允許你賣。變電站、輸電線路也要你自己建。”陳杰說，“但實際上，現在這個水電站的生產能力不夠，單憑自己無法滿足3個鄉的需要，所以，不僅是枯水期，包括豐水期的每天峰段，我們都要從電網上買電下來，然后再供出去。”

只是，買電的平均電價是5毛多，賣出去給3個鄉，只有4毛多，有的村子因為歷史上的合約原因，還只有幾分錢。

另一方面，當水電站能有多余的電，卻只能以平均1毛多的價格賣回給電網。事實上，倉田水電站能盈余的電量也有限，最后造成了虧損。

在岔江河段，陳杰的公司擁有3家水電站，另外兩座電站裝機容量分別是1.2萬和5000千瓦，也都是徑流式電站。在這個行業里，他并不算“大老板”，所占的份額不足岔江流域的十分之一。

“其實這些小水電的盈利狀況都不是太好。其他水電站沒有給農村供電的責任，純粹賣給電網，負擔輕很多，但是賣出去的電價也太低，現在大家實際上都在等著調價。”陳杰說，然后，就有不少老板，靠“倒電站”來賺錢。

這種情形下的“水電開發”開始走向一種靠工程本身賺錢的模式。

“倒電站”的具體做法，就是將一個水電站的裝機容量不合實際地提高，比如說本來批準的是1萬千瓦的，他多裝機組，把他改成2萬千瓦，實際上生產能力達不到那么高，卻能夠在轉手倒賣的時候要到更高價格。在過去幾年里，有許多來自浙江、福建的老板來這里干這事，并沒有受到很好的監管約束。

但是，現在這門生意也不好做了，因為沒有“點”了。水電站需要建在水流有落差的地方，河流的落差勢能俗稱“水頭”，現在已經沒有多少“水頭”剩余了。

“整個涼山州，大概只有木里縣還沒怎么開發。”陳杰說。[page]

“脫管”之下的境況

原長江水資源保護局局長翁立達對記者說，就發展的無序性上講，遍布長江流域各支流的中小型水電站充滿隱患。

翁立達說，原本，發展小水電對于農村水利是有利的，特別是對于一些沒有入國家電網的邊遠山區地帶。國家還專門給了水利部一筆錢用于支持小水電建設。但現狀是，越來越多的小水電不再是“水利工程”，也無關農村用電，發電賣錢是最主要的目的，經濟利益壓倒了一切，審批權下放到了市縣，什么人都可以參與分羹。

“我們2007年的時候就搞過一個調查，在漢江流域，2005到2006年的時候就有900多個小水電，去年8月我去神農架，數了數有100多個。有幾條河全部干掉了。”

“四川是水電大省，四川省的小水電面臨的管理問題也最多。”翁立達說。

四川省地方電力局副局長宋超告訴本刊記者：因為責任不清，目前四川省的水電站在建設階段都存在嚴重的“脫管”問題。近十年來新修的約4000座水電站，相當部分沒有驗收---沒有人組織去驗收。于是有不少水電站，就一直“試運行”發電。

由于監管缺失，事故和風險就更難控制，尤其是到了每年的汛期，大大小小的事故不斷。

2011年6月17日，四川省涼山彝族自治州甘洛縣發生特大洪災，造成涼紅水電站正在施工的二號引水隧道取水口擋墻被毀，當時正在隧道里作業的13名工人被困洞內，最后僅1人生還。在媒體公開報道中，未見事故認定的問責。

按照四川省水利廳一位官員對本刊記者的解釋：“這就是工程的防洪沒有做好，如果防洪做到位了，不會死那么多的人。”

最后，事故的責任全在“自然災害”。

2006年8月21日發生于宜賓市屏山縣雙龍水電站的重大事故也是一個典型案例。在蓄水試車過程中，水電站的壓力前池擋墻突然垮塌，1000余立方米積水瞬間潰出，沖毀下方的施工用房，造成8人死亡、6人受傷。

根據事故通報，這是一個“半拉子工程”，事故的直接原因是：建設及施工單位違反水利水電工程有關的施工規范，壓力前池側墻基礎未清理到弱風化層，也未采取相應的工程措施，前池外側墻斷面結構不穩定，建設單位違反水利水電驗收規程擅自引水測試水輪機，造成壓力前池擋墻突然垮塌。另外，該電站項目還存在未經有關主管部門審查初步設計擅自開工、無正規施工單位、無監理單位等嚴重違規行為。[page]

可以管，也可以不管

宋超告訴本刊記者，小水電建設的管理并非從一開始就無序和混亂，而是在機構改革的時候埋下了一些隱患。

2000年以前，水利廳還是水利電力廳，既管水利又管水電。水電站的建設主要是發改委和水利電力廳分頭管，前者管立項，后者管技術指導，有明顯界限。

2000年機構改革，水電站的基本建設管理職能劃給了經貿委。宋超說：“當時經貿委就沒有建設管理的職能，劃給他成了一張紙的東西，技術和人員還在水利廳，人員結構等沒有任何變化，這個權力經貿委實際上也沒有收過去。”

經貿委雖然有一個電力處，但只有幾個人，而水利廳則有個150多人的地方電力局一直在管著這個事。

在這種情況下，水利廳就找到了發改委，兩家聯合出了一個文，宣布原則上依舊按照原來的程序來做，經貿委也并沒有提出任何異議。

2003年，國家經貿委撤銷并入發改委，當時雖然四川省內的機構調整還沒理順，但是事情已經起了變化---2000年發改委和水利廳聯合出的文逐漸被忽略，水利廳逐漸淡出了水電站的管理。所有的審查權限集中到了發改委，歸于能源處管理。

四川省政府把2.5萬千瓦以下的小水電審批權限又下放到了市州，水利廳也不再參與聯合審查，權限范圍縮小到水保、行洪、水資源論證等“涉水事務”。地方電力局似無事可做。

因為水利部門權限淡出，小水電的“水利”屬性也開始減退，各地大都從項目帶動經濟、開發水電賺錢的角度，大干快上各種水電站。

問題也隨之凸顯---根據國務院的工程質量管理條例和工程建設安全管理條例，建設過程中必須要對質量和安全進行監督。

發改委系統并沒有質量監督站，水利部門有，卻沒有了執法權。大水電集團的大型工程通常自律一些，像溪洛渡和向家壩水電站，都委托水利系統進行質量監督，可小企業的中小型電站就未必如此了。

“我們去管，身份不對。我們不管的話，在河道上出了責任又要來找我們。”宋超對《瞭望東方周刊》說，“這個階段的管理實際上不明確，出了事就天天扯皮。”

“一個水電站，發改委要管，地方電力可以管，也可以不管。四川省還有經濟信息廳也管，電監會也管。這些部門都可以管，然后都是中間銜接有問題，要么就是有重疊，要么就是有真空，不到位或者錯位。”

按規定，工程建設完成之后3年內要搞驗收，驗收合格了才是合格工程，然而近十年修建的一些水電站，就有沒驗收的。于是，就有些業主鉆空子，偷工減料，冒險以節約成本。事故頻發，隱患重重。[page]

誰是“有關部門”

2012年1月19日，四川省政府辦公廳出了一個《關于加強2.5萬千瓦以下小水電工程開發建設管理意見》的文。

文中說到：“經過多年的努力，小水電已經成為我省農村地區特別是少數民族地區和盆周山區的主要電源，有力支撐了全省經濟社會發展和人民群眾生產生活；但在小水電發展過程中也暴露了出一些問題，尤其是在規劃指導、審批程序、建設管理、生態保護等方面還有待進一步加強和完善。”

這份在擬定以前就多次聽取了多部門意見的川辦發【2012】3號文件，涉及權力歸誰的條款寫得清清楚楚，而涉及到責任的，依舊是“有關部門”。

比如說“切實加強小水電建設期安全監管”一條，除了小水電項目法人、勘測設計單位、施工單位和工程監理單位等“運動員”之外，必須要“遵守安全生產法律法規的規定，保證建設工程安全生產，依法承擔建設工程安全生產責任”的“裁判員”，即是一個模糊不清的“其他與建設工程安全生產有關的單位”。

要和電站運營單位一起“建立小水電安全管理和定期鑒定評估制度，定期對已建小水電工程進行安全評估，消除安全隱患”的，也是“各有關部門。”

“有關部門”到底是誰?責任到底落到哪個職能部門?

這份文件還提出了要全面清理和復審全省在建小水電項目，提出“由省發改委、省能源局會同有關部門，制定指導市(州)、縣(市、區)作為責任主體清理復審在建小水電項目的辦法和工作方案，提出具體的工作要求。對不符合規劃，嚴重影響防洪安全、生態環境、存在重大安全隱患的，要責令限期拆除。對未按規定完成技術審查、核準以及未依法履行用地、環評審批等手續的在建項目，應立即停止建設，待補充完善有關手續后，方可繼續建設；對存在以上問題的已建成項目，要逐項進行補充評審，由相關部門提出處理意見并限期整改??”

從該文件簽發到本刊記者發稿時止，4個月過去，據了解，清理復查“工作方案”還并沒有制定出來，對數量龐大的小水電進行“全面清理和復審”的工作也沒有展開。