《國務院關于印發電力體制改革方案的通知》（國發[2002]5號）已經頒發十周年。當前，我國電力雖然從總量上均已走在了世界最前列，但是人均裝機容量和人均用電量，社會用電結構和農村電氣化程度，以及電力國有資產的經營質量等，與世界中等以上發達國家相比，還有很大差距；電力市場化建設仍處于起步階段，與電力體制改革目標相差甚遠；特別是電力法制建設滯后，與電力改革和發展不相適應，影響了電力體制改革的順利推進和電力事業的科學發展。

十年電力法制建設成績

上世紀90年代中期，電力行業曾迎來過法制化建設的第一個春天。隨著我國建立社會主義市場經濟體制改革目標的確立，電力部提出了“公司化改組、商業化運營、法制化管理”的改革思路，，《中華人民共和國電力法》和《電力供應與使用條例》、《電網調度條例》、《電力設施保護條例》等配套行政法規的相繼頒發實施，對促進我國電力事業的適當超前發展，保障電力系統安全運行，維護電力投資者、經營者和使用者的合法權益產生重大影響，電力行業依法辦電、依法管電和依法用電的法制氛圍開始形成。

2002年2月10日，國務院以國發[2002]5號文件印發的《電力體制改革方案》，與國家深化經濟體制改革相呼應，旨在打破壟斷、引入競爭、提高效率、降低成本、促進電力事業健康發展，改革目標最終定位于構建政府監管下的政企分開、公平競爭、開放有序、健康發展的電力市場體系。為保證電力體制改革的順利推進，《電力體制改革方案》在配套措施中，首先提出了“要適時制定和修改有關電力和電價方面的法律、法規和其他相關的行政法規。”但是，十年電改過去了，《電力法》及其配套的電力行政法規既未得到修訂，也未予以廢止，至今還在繼續維系著原有格局不變。《電力法》除了在電力建設、電力設施保護、電力供應和使用等章節及其局部內容可為地方電力立法發揮“余熱”作用外，其他大部分規定已逐步被有關新的政策和法律規范所調整、所替代。

十年期間，因《電力法》遲遲得不到修改，電力改革發展的形勢又迫切需要新的法律制度予以支撐和保障，為依法推進電力改革和加強電力安全管理，國務院先后制定印發了《電力監管條例》和《電力安全生產事故應急處置和調查處理條例》（以下簡稱《電力安全條例》）等電力行政法規，打破《電力法》長期被擱淺的僵局。用新的下位法替代舊的上位法，改變了電力監管和電力應急處置無法可依的局面。有了《電力監管條例》作依據，《供電監管辦法》、《輸配電成本監管暫行辦法》等行政規章和規范性文件應運而生，電力監管制度得以依法建立和逐步完善。這雖然稱得上是電力改革的“創舉”，但也實在是電力法制建設的遺憾。眾所周知，國家法律的效力高于行政法規，“創新”上述立法方式，就得事先預計到，在有《電力法》的，情況下，新的《電力監管條例》與舊的《電力法》同時施行時，《電力法》的效力高于《電力監管條例》；《電力監管條例》的規定與《電力法》的規定不相一致時，應當服從于《電力法》的規定。2011年9月1日起施行的《電力安全條例》比起《電力監管條例》，后者注意到了下位法與上位法在適用效力上的從屬關系，明確了該條例未作特別規定的其他規定，執行依據是國務院《生產安全事故報告和調查處理條例》（簡稱《事故處理條例》）。而《事故處理條例》的立法依據是《中華人民共和國安全生產法》，因此，《電力安全條例》的制定也是有法可依的。

十年來，地方電力立法的推進在一定程度上彌補了電力法制建設滯后的被動局面。到目前為止，全國共有27部地方電力行政法規相繼出臺，最新一部地方電力行政法規——《湖北省電力設施建設和保護條例》已于2011年12月1日起施行。發揮現行《電力法》、《電力供應與使用條例》和《電力設施保護條例》等法律法規的存量價值作用，推進地方電力立法，對依法保障電力建設和生產的順利進行、電力系統安全運行和供用電秩序、維護公共安全和公共利益，促進經濟社會和諧發展具有重要的現實意義。不過，地方電力行政法規設定的電力行政執法主體與電力監管行政法規創設的電力監管主體，無形中形成了縱橫“兩張皮”式的電力監督管理和電力監管格局，這給今后深化電力體制改革又增加了新的課題。

民事經濟法對電力法制建設的影響

這十年，隨著電力與經濟社會越來越密切，社會對電力的依存度和關注度越來越高，新的民事、經濟基本法律涉及到電力方面的內容也越來越多。2007年10月1日，我國第一部《物權法》開始施行。這部重大民事基本法律制度通過對建設用地使用權和地役權的設定，為電網設施權屬的界定、相應物權的行使以及與周邊相鄰關系的處理提供新的法律依據；《物權法》就征收和征用的主體、內容和客體作出的明確規定，使電網設施和電網建設用地的屬性得以規范，《電力法》關于征用土地的涵義及有關規定，已由國家新的《物權法》加以明確規范，因此不再具有法律效力。

2007年11月1日起施行的《突發事件應對法》，將電力供應與供電設施分別納入國家法定的公共事業和公共設施范疇，明確了各級政府在突發事件各個階段對保證電力供應和電力設施安全的管理職責。如：第四十五條第（四）項規定，縣級以上政府應當針對即將發生的突發事件的特點和可能造成的危害，采取措施確保供電設施的安全和正常運行；第四十九條第（三）項規定，自然災害、事故災難或者公共衛生事件發生后，履行統一領導職責的人民政府應當立即采取應急措施，組織搶修被損壞的供電設施；第五十條第（二）項規定，社會安全事件發生后，組織處置工作的人民政府應當立即組織有關部門對特定區域內的電力供應進行控制；第五十九條第二款規定，突發事件應急處置工作結束后，受突發事件影響地區的人民政府應當及時組織和協調有關部門恢復社會治安秩序，盡快修復被損壞的供電設施。關于突發事件及其應對，現行《電力法》在這方面完全處于空白。

隨著《物權法》的實施，與其配套的民事基本法律《侵權責任法》于2009年年底相繼出臺。《侵權責任法》高度危險責任的規定與現行《電力法》的有關規定作對比，無論從責任主體到歸責原則，還是從免責事由到賠償范圍，都有重大差異，使現行《電力法》關于電力侵權責任的法律規定又一次受到新的民事基本法律的沖擊和挑戰。

2008年4月1日起，新的《節約能源法》開始施行。該法各篇章節均涉及電力行業，電力節能在國家節約能源大格局中占據十分重要的位置。一是明確了電力等七大主要耗能行業節能技術政策制定的責任主體和城市節約用電管理的履職機構。二是規定了采用熱電聯產、余熱余壓等技術措施為電力節能技術進步的法定措施。三是對電網企業執行節能發電調度管理規章提出了明確具體的要求：電網企業應依法安排清潔、高效和符合規定的熱電聯產、利用余熱余壓發電的機組以及其他符合資源綜合利用規定的發電機組與電網并網運行；違反節能發電調度規則造成發電節能損失應當承擔相應的行政法律責任和民事賠償責任。四是國家運用財稅、價格等政策，支持推廣電力需求側管理等節能辦法；通過實行峰谷分時電價、季節性電價、可中斷負荷電價制度，鼓勵電力用戶合理調整用電負荷：對主要耗能行業的企業，分淘汰、限制、允許和鼓勵類實行差別電價政策。五是禁止新建不符合國家規定的燃煤發電機組、燃油發電機組和燃煤熱電機組。六是鼓勵、支持各地農村按照科學規劃、有序開發的原則發展小型水力發電，以加速現代農村建設。上述這些法律規定，對修訂《電力法》提出了更高的要求。

2010年4月1日，我國新修訂的《可再生能源法》正式施行。該法共計32條規定，近半數條文專對電力而言，特別是電網企業的調度及運營管理活動規定得格外具體。首先，明確了國家電力監管機構在可再生能源開發利用規劃編制過程所處于的法律地位；第二，將可再生能源發電的配套電網建設納入到可再生能源開發利用規劃的編制范疇；第三，確立了制定、公布國家可再生能源電力并網技術標準的責任主體；設定了建設可再生能源并網發電項目的行政許可制度；第四，國家實行可再生能源發電全額保障性收購制度，并對電網企業的收購及電力監管設定了相應的行政法律責任；第五，確立了可再生能源發電項目上網電價的定價調整原則和電網企業收購、銷售可再生能源電量差價費用的附加補償制度；第六，設定了電網企業為收購可再生能源電量支付相關費用的回收渠道；第七，國家對電網未覆蓋地區建設可再生能源獨立電力系統予以扶持，并對可再生能源獨立電力系統建設予以明確界定；第八，對建設公共可再生能源獨立電力系統設定了相應的電價類別和補償制度；第九，國家財政設立可再生能源發展基金，對從可再生能源電價附加收入等渠道籌集基金用于電力事業的項目作出了相應法律規定，以保障可再生能源電力事業的可持續發展；第十，加強可再生能源電力的檔案管理，要求電力企業真實完整保存可再生能源發電資料，并對電力監管機構監督檢查可：再生能源發電資料的職權和義務作了相應的法律規定。一部新的能源經濟基本法就對電力行為作出如此具體的規定，可見現行《電力法》的落后與存量價值。

全國人大代表持續十年的立法建議

這十年，因電力法制建設的滯后，電力體制改革步履緩慢，電力發展問題比比皆是。十年來，國家電網公司華中分部部分全國人大代表為此進行了不懈的努力。

——2004年十屆人大二次會議期間，人大代表以《電力體制改革方案》為依據，針對《電力法》及其配套法規、規章的立法背景、條件及調整的社會經濟關系所發生的巨大變化，提出《電力法》應定位于兼顧電力行政管理、電力市場監管和市場運作，保障電力安全和促進電力工業持續有序發展的電力經濟法；希望該法的修訂能最大限度地吸收我國電力立法的既有成果，將《電力法》頒布后相關行政法規的施行成效和已經得到社會充分肯定的內容和規定上升到法律的高度加以規范。

——2005年十屆人大三次會議期間，人大代表針對現行《電力法》和《電力供應與使用條例》對打擊竊電和保證電費回收的可操作性差，提出了專項立法建議。期望《電力法》的修訂要與《刑法》修正案的制定相呼應，對竊電行為予以法律界定，并對竊電犯罪和處以相對刑罰的竊電數額標準作出具體規定；建立健全和完善為竊電舉報人保密和獎勵的法律制度；明確竊電單位的法定代表人、主管負責人及直接責任人的行政法律和刑事法律責任以及錯誤認定竊電行為的法律責任。

——2006年十屆人大四次會議期間，針對2003年以來《電力法》修訂：工作在納入全國人大立法計劃后舉步維艱，幾經修改卻呼之不出，人大代表提出的改進建議是：一是確立新的電力立法順序，先立上位法，后立下位法；二是采取新的立法方式，變部門立法為專家立法；三是確立新的立法目標，使電力立法與我國能源立法相統一、相適應；四是堅持電力市場化的改革取向，開創“政府宏觀調控、企業自主經營、行業自律服務、市場規范運作”的新格局。

——2008年十一屆人大一次會議期間，人大代表結合《物權法》的頒發和電力法的修訂工作正在進行，提出了設立“法定地役權”的建議。鑒于法定地役權是調整公共利益和個體利益關系的一種法律手段，尚未在《物權法》中予以體現，呼吁《電力法》的修訂要從保護電力公共事業安全的實際需要出發，與時俱進地確立電力法定地役權制度。

——2009年十一屆人大二次會議期間，人大代表以2008年華中地區先后發生歷史罕見的雨雪冰凍災害和“5·12”四川汶川特大地震災害為背景，以受災地區電網設施損毀嚴重，局部發生大面積停電，搶險搶修成為全社會抗災救災工作的重點和難點為主線，針對現行法律政策環境下諸多應急手段和措施存在的較大風險，特別是在處理有關善后事宜時，應對非常規狀態下的應急運作方式所碰到的有關法律、政策問題難以妥善解決，結合我國《突發事件應對法》的頒發，再次提出對現行《電力法》的修訂應與《突發事件應對法》對接的立法建議。

——2010年十一屆人大三次會議期間，華中電網三位人大代表先后又對《電力法》的修訂提出如下立法建議。一是針對《侵權責任法》關于高壓侵權責任的規定，從責任主體到歸責原則，從免責事由到賠償范圍，均與《電力法》的有關規定都存在重大差異和法律沖突，再次請求國家盡快啟動《電力法》的修訂工作。二是針對近年來頻繁出現的極端氣候和各類特大自然災害，電力可靠供應不斷面臨新的、十分嚴峻的挑戰，強烈要求將電網設施通過立法明確界定為“公共設施”。三是希望通過新的法律規定，使電網規劃切實納入各地國民經濟和社會發展、城鄉建設規劃之中，保證變、配電站的規劃站址和輸、配電線路走廊以及地下電纜通道在詳細規劃中預留，實現電網規劃與其他規劃的有效銜接和協調實施。

——2011年十一屆人大四次會議期間，人大代表又針對近些年來全國大部分地區電網建設征地拆遷難、線路走廊物權性質不明、施工受阻等問題嚴重，呼吁電力立法要及早規范電力架空線路及相應設施與其他管線之間的相鄰關系。

加快電力法制建設步伐的現實意義

推進電力體制改革，促成電力法修訂頒布，是完善我國社會主義市場經濟體制的客觀需要，是電力企業尋求可持續發展的重要推手，也是電力企業實現內外部和諧，履行政治責任、經濟責任和社會責任的當務之急。當前，各類社會性問題錯綜復雜，電力企業發展面臨新的困難和挑戰，特別是作為具有社會公益屬性的電網企業，必須要有新的電力法律制度加以規范、推進和保障；電力行政管理、電力監管和電力國有資產監督管理三駕馬車牽引電力事業發展的行政法律關系應予進一步理順，以保證電力生產關系不斷適應電力生產力發展的需要，為電力事業又好又快發展搭建平臺、創造條件、開拓空間。推進電力體制改革，促成電力法修訂頒布，也是新世紀第二個十年電力行業“解放思想、實事求是”的具體表征，改革開放的歷史發展經驗告訴我們，我國每一次重要法律的修改完善和頒布實施，都將對經濟發展、社會進步和人民幸福帶來積極而深遠的意義，電力法的修訂及完善也勢必會帶來電力行業的一次全新轉變，為經濟社會發展、人民幸福生活增添新的活力。國家各種新的法律爭相出臺、人大代表堅持不懈的立法呼喚客觀啟示，電力行業迫切需要與經濟社會發展相適應的新《電力法》盡快頒布施行，與國家能源領域其他法律制度相互配合，以促進我國社會主義法制建設的全面提升和能源事業更好更快地發展。