“我非常傷心，也很難過，發展核電的速度與規模，顯然不是國家的頭等大事，甚至都不是有關部委的頭等大事。要不然就很難解釋，為什么福島核事故已經過去了一年多，我們已經獲批的項目還遲遲不能復工，更沒有新項目獲批。”

10月24日早晨，中國廣東核電集團（下稱中廣核）前副總經理、國內知名核電安全專家濮繼龍在個人微博中寫下了上面的話。

當晚，央視《新聞聯播》報道，10月24日上午的國務院常務會議再次討論并通過了《核電安全規劃（2011－2020年）》和《核電中長期發展規劃（2011－2020年）》（下稱《中長期發展規劃》）。

此前的10月16日，國務院批復了《核安全與放射性污染防治“十二五”規劃及2020年遠景目標》（下稱《核安全規劃》），三份文件一起構成了中國核電重啟的先決條件。

至此，在歷經一年零七個月的停頓之后，中國核電建設終于重啟。此間，幾乎每隔一個月，就有核電領域的各路專家在媒體撰文，疾呼核電盡快重啟。

其中《核安全規劃》幾經易稿，反復討論，劃定了未來中國核電的安全標準，給出了在運核電站的整改時間表，并對《中長期規劃》的編制工作產生了影響。

一年零七個月中，中國核工業集團（下稱中核）、中廣核和國家核電技術公司（下稱國家核電）這三大核電集團，為在未來中國核電發展版圖中占據有利位置，反復博弈，試圖對《核安全規劃》的內容施加影響。

《財經》記者采訪了多位《核安全規劃》的起草者，試圖還原這份規劃中國核安全的綱領性文件的出臺過程及其對核電重啟的影響。

三重規劃

2011年3月16日，國務院召開常務會議，鑒于日本福島核事故教訓，國務院決定在《核安全規劃》批準之前，暫停審批核電項目，包括已開展前期工作的項目。

如此一來，編制《核安全規劃》成了業界頭等大事。彼時外界才注意到，中國并無特別針對核安全的綱領性文件，甚至出現了批評中國核電無安全要求、“空轉”30年的聲音。

事實上，要編制一份專門針對核安全的規劃，在世界范圍內尚無先例。中國核電安全規劃雖不存在，但幾乎所有涉及核電的國內文件中，均在顯要位置花大量篇幅論證安全的重要性。

彼時，多數參與《核安全規劃》起草的核電安全專家在接到任務時，也并不清楚這份規劃究竟該包括哪些內容。

這份具有“中國特色”的規劃文件，與《核電中長期規劃2012－2020》密不可分。2007年，國家發改委曾發布過一份《核電中長期發展規劃（2005－2020年）》，其中提出，到2020年中國大陸地區核電運行裝機容量“爭取達到4000萬千瓦”。

此后，新的核電項目不斷被批準，中國核電裝機目標也不斷被刷新。在福島核事故之前，業界普遍的看法是到“十三五”末，這一數字將達到8000萬千瓦。更激進者，則希望超越1億千瓦。

《財經》記者獲悉，2010年國家能源局曾上報過一份規模為8000萬千瓦的核電發展規劃，分管核電的中央領導看后認為規模太大，容易造成安全隱患。但國家能源局堅持認為，解決中國的能源問題，核電無論在經濟性、環保性還是可靠性上，都是最佳選擇。

這份發展規劃最終未被批復，高層要求國家能源局重新進行調研編制，同時指示“如核電確需按此規模發展，必須配以安全規劃”。這也是國家能源局編制《核電安全規劃》與《核電中長期發展規劃》的最初源頭。

福島核事故后，國務院常務會議又提出“要加緊編制《核安全規劃》”，同樣作為重啟核電的先決條件之一，編制工作的牽頭單位是國家核安全局。

據《財經》記者了解，與《核電安全規劃》相比，《核安全規劃》還涉及核循環的前端和后端、核技術運用等領域，但其中核電的內容占絕大部分，且與《核電安全規劃》基本一致。

何為“三代”

“國四條”發布之后，國家核安全局立即召集多名業內知名核電安全專家，展開《核安全規劃》的起草工作。

據與會的多位專家回憶，規劃工作從一開始就陷入長時間爭議中。中國核電業界爭吵了近20年的問題——中國核電發展技術路線，再次成為矛盾焦點。

一種觀點認為，目前中國大量在運和在建的核電機組，雖然與福島核電站發生事故的機組同屬二代核電技術，但是升級改進較多（即“二代加”），運營經驗上較為豐富，且為壓水堆技術，不同于日本福島的沸水堆技術，在安全性上有保證，依然應該成為未來中國發展核電的主流技術，“應該建設到2050年”。

反對者則表示，福島核事故已充分說明現有的二代技術并不能抵御類似地震海嘯疊加的嚴重事件，且中國已在2006年底引進了世界先進的西屋AP1000三代核電技術，未來發展核電應以此為主。

國際上，通常把滿足美國URD文件或歐洲EUR文件要求的核電機組稱為第三代核電技術。“中國核電之父”、中核集團原總工程師歐陽予在《世界核電發展趨勢及三代核電技術定位》一文中總結了三代核電技術必須滿足的要求，其中在安全目標上，三代核電堆芯熔化概率應低于十萬分之一，大量放射性物質釋放到環境中的概率應低于百萬分之一。較之二代，三代技術在安全標準方面提升最多。

國家核安全局在綜合了核電大檢查的實際情況后，認為包括中國大部分“二代加”技術的核電站在預防和緩解超設計基準的嚴重事故方面存在不足，必須加以改進和提高，新建核電站應采取安全系數更高的三代技術。

但這并不意味著爭論終結。《核安全規劃》中對于三代核電技術的表述，又成了各方博弈較量的重點。

AP1000的支持者認為，未來中國應大量建設AP1000機組，“這是中央在2006年作出的決策，應當執行”（相關報道見《財經》2011年第7期“引進AP1000始末”）。

反對者則強調目前“二代加”機組有豐富的實踐經驗，而且在此基礎上再加以改進和升級，可以使其在安全性方面達到三代核電的指標。

福島核事故之后，中核和中廣核開始了將二代技術升級到三代技術的研究工作。兩家公司在法國M310二代技術的基礎上，通過設置雙層鋼制安全殼以及改進實體隔離等措施，增加了核電站安全系數，使之在概率安全上達到了三代核電技術的硬指標。

中核和中廣核都稱，將推出“符合三代技術安全標準”的國產技術，中核為ACP1000，中廣核則為ACPR1000＋。

在完成ACPR1000＋設計之前，中廣核還將吸取福島核事故教訓，對“二代加”技術再加以改進，推出同樣符合三代核電安全標準的過渡技術ACPR1000。

中廣核方面表示，ACPR1000將在2013年底完成技術設計，爭取在2014年開始建設示范堆。

AP1000的支持者斥責這種行為是開倒車。“AP1000在安全性上遠高于三代核電的標準，而ACP1000和ACPR1000＋只是剛剛達到標準。”一位核電業內人士直言不諱，2007年中國引進世界先進的AP1000技術，且建設工作已經展開，“現在卻因為適應新的形勢而推出安全指標還不如AP1000的兩種新技術，這是一種倒退”。

但環保部一位不愿具名的核電技術專家并不同意上述觀點。他認為雖然目前ACP1000和ACPR1000＋還處于概念設計和初步設計階段，但其安全系統的設計理念是比較先進的，符合三代核電技術的安全標準，且技術源頭M310在中國有大量的實踐經驗，“相對來說工程風險會少些。”

AP1000的首臺機組浙江“三門1號”，預計將在2014年并網發電。上述專家稱，對于AP1000合理的做法應是經過三年驗證和實踐積累后，再展開大面積推廣。在這段時間內，新建核電項目合理的選擇是ACPR1000。

他還表示非常欣賞AP1000的技術設計，“它的非能動理念是革命性的，但是畢竟從圖紙到工程還需要一個過程，我們還需要等等看。”

核安全局作出了最終決定：在《核安全規劃》中，只提安全標準，不指定具體技術路線。

這一點對《中長期發展規劃》也產生了影響，規劃中對于新建核電項目技術路線的提法亦為“必須符合三代技術安全標準”。

體制改革落空

除技術路線爭議，《核安全規劃》的最初版本中有兩處內容未出現在終稿內。一處涉及核電體制改革，另一處涉及內陸核電。

理順核電體制的業界呼聲已存在多年。業界普遍認為，不理順核電體制，不利于核電產業穩定發展，也將對安全產生影響。

目前，中國與核電相關的政府管理部門主要包括環保部（國家核安全局）、國家發改委（國家能源局）和工信部（國防科工局）。

此種制度設計的根據是“核能的特殊性”，但卻造成機構重疊、職責不清。比如，國防科工局的工作內容不僅涉及核軍工領域，還負責核電燃料的統一管理與核事故的應急，這與核電的發展部門國家能源局，以及監管部門國家核安全局多項職能沖突，政出多門現象不可避免。

此外，國防科工局還同時履行國家原子能機構的職能，負責參與國際原子能交流合作活動，此做法一直不被國際社會認可。

《財經》記者了解到，部分《核安全規劃》起草者希望將涉及軍工的國防科工局從核電管理體制中完全剝離，由國家能源局主管核電的發展，由國家核安全局負責核電的監管。

但該思路遭到了激烈反對，“你想扒人家的權力，人家當然不干”。最終的《核安全規劃》中，關于核電體制的內容除“必須加強核電集團在事故應急中的作用”外，其他全部被刪除。

中國的核電主管部門，在福島核事故后也做了一系列調整。其中國家核安全局由原來的環保部一個司擴增為三個司，管理職能更加細化；國家能源局核電辦將升級為核電司，專門負責核電發展規劃的制定和管理；國防科工局增加應急司，主管核事故應急工作。

這樣的機構改革方法，實際上提高了核電主管部門在國家各部委的級別，將核電的發展和監管置于更加重要的地位。但這導致《核安全規劃》起草者借此理順核電管理體制的想法落空。

此外，國家對內陸核電的態度也是此次核電新政中引人注目之處。

2011年4月，即《核安全規劃》編制之初，規劃起草者就已意識到內陸核電的發展問題，在編制中這部分的表述為“積極推進內陸核電項目的建設”。

不料此后形勢急轉直下。首先，內陸核電項目建設遭到了水利部等國家部委的反對，認為其可能會對中國內陸水系造成污染。其次，隨著福島核事故的不斷發酵，內陸核電在中國遭到了空前的信任危機、引發了激烈的民意反彈（詳見《財經》2012年第10期“核電余震未了”）。

國家能源局認為，關于內陸核電的表述應該出現在國家能源局編制的《中長期規劃》中而非國家核安全局編制的《核安全規劃》中。

最終提交國務院常務會議審議的《核安全規劃》中，關于內陸核電的內容被全部刪去。在《中長期規劃》中，則提出“在‘十二五’期間不安排內陸核電站建設”。

中國能源研究會常務副理事長周大地對此表示失望：“不建設內陸核電站，不是技術和經濟上的考量，而是政治上的考量，核電站并不是天經地義要建設在海邊。”

在中國重啟核電建設的大背景下，內陸核電站還將面臨至少三年的停頓。中核已將下屬湖南桃花江內陸核電項目的設備和部分人員遷往其沿海廠址遼寧徐大堡（相關報道見《財經》2012年第10期“內陸第一核電站去留”），中廣核也正著手將湖北咸寧項目的設備搬往廣東陸豐廠址。

內陸核電停頓造成的巨大損失，已不可避免。桃花江、彭澤、咸寧等三座已經開展前期工作的內陸核電項目，累計投資超過100億元。

來自核電企業的一位核電專家告訴《財經》記者，“現在能做的只有維護廠址，等待內陸核電解凍”，“維護費用每年估計會超過1億元，還有百億投資壓在那里沒有用，像大型混凝土攪拌站肯定搬不走，得花錢維護，否則三年不用肯定生銹。”

咸寧核電項目是中廣核下屬唯一的AP1000項目，項目停滯后中廣核面臨很大的財務壓力。中廣核一高管透露，“主要設備可以放到其他廠址，但備料沒有辦法處理，損失很大。”

技術路線難免多元化

《財經》記者了解到，《中長期規劃》中對核電的發展規模目標確定為“到2020年中國核電裝機將達到在運5800萬千瓦”，這與此前的8000萬千瓦相去甚遠。

“雖然目前發布的《核安全規劃》、《核電安全規劃》以及《中長期規劃》內容中，反復強調核電安全標準，而并未提及具體的技術路線。但規劃縮減的原因，即為2020年之前少上二代和在此基礎上升級的（三代）機組。”接近決策層的人士透露。

2020年核電裝機目標的削減，將至少為AP1000爭取到2200萬千瓦的容量。“核電廠址是不可再生的寶貴資源。”上述人士稱。

據《核安全規劃》的起草者透露，雖然目前透露出的規劃內容均未對技術路線有明確要求，但中央主管核電的高層已明確提及“符合三代技術安全標準，以AP1000為主，并在此基礎上創新”，而且“類似的字眼也會在《規劃》的正式文本中提及”。

這個說法，并不能讓在中國主推AP1000的國家核電公司及西屋公司穩坐釣魚臺。未來中國的核電市場上，將至少出現六種三代核電技術：中核、中廣核基于法國M310改進提升的ACP1000、ACPR1000和ACPR1000＋；西屋公司AP1000和國家核電在此基礎上自主創新的CAP1400；以及法國阿海琺的EPR。

西屋中國總經理高禮霆（Timothy J。Collier）在接受《財經》記者采訪時表示，西屋不害怕競爭，他相信未來在中國將出現使用ACP1000及ACPR1000的核電站，但AP1000基于其技術的先進性將占據主導地位，“而且AP1000是政府決策的結果，將獲得支持”。

但西屋和國家核電沒有機型選擇權。目前在中國，僅有中核、中廣核及中國電力投資集團擁有核電站的運營牌照，在理論上它們可以選擇任何符合三代安全標準的核電技術和堆型。

過去十年，中廣核憑借其“二代加”技術CPR1000，在國內市場上異軍突起，成為發電企業穩定盈利的典范。在核電這樣一個高技術門檻的行業中，已經掌握核心技術的企業不會輕易放棄自己的優勢。

《財經》記者了解到，2009年國家能源局規劃司牽頭完成的“我國核能發展戰略研究”課題報告給出的數據顯示，“我國二代和二代改進型機組的建設規模將不超過6000萬千瓦，而三代核電的建設規模可能會達到2.4億千瓦。”

國家確定未來將不再建設二代機組后，中核、中廣核迅速展開升級換代研究，三代核電技術市場成為兵家必爭之地。顯然，他們想在這個市場上復制中廣核的成功模式。

“未來三代技術出現多元化將難以避免。”上文提及來自核電企業的專家表示。為此，成為核電業主已經是國家核電公司的努力方向。

“國家核電將在榮成石島灣廠址建設兩臺采用CAP1400技術的核電機組，屆時國家核電將成為這座電站的業主。技術單位同樣需要核電站的盈利所帶來的穩定現金流資助繼續研發。”上述接近決策層的人士透露。

“十一五”期間，在“引進先進技術，統一技術路線”的方針下，AP1000經過幾輪招投標最終勝出，被定為未來中國市場重點建設的主流機型。但事與愿違，中國核電過去20年在二代技術上多種技術路線并行的圖景，又將在三代核電時代重演。

中國高層一直期望能夠實現核電技術的自主化和國產化。多位接受《財經》記者采訪的業內專家表示，若達此目的，必須整合國內的技術研發力量，尤其是在技術力量相對薄弱的情況下，不宜分散，搞多種技術研發。

但中核和中廣核基于發展需求的考慮，不愿放棄既有的商業模式。剝離技術力量，整合專業資源，形成專業獨立的技術設計方、系統集成商和運營公司，這一徹底改革中國核電工業體制的方案，短期內在中國看不到推進的可能。

目前的情況是，中國經濟對電力的強勁需求使得核電公司無暇顧及核電技術國產化。“國內市場很大，這是各公司目前的訴求所在。”周大地表示，“現在（核電機組）出口已經不是最重要的事情了。”

除管理體制，業界一直呼吁完善中國核電的法律法規體系。上文提及的環保部專家向《財經》記者介紹稱，一個合理的法律法規體系應該包括“法律－行政法規－部門規章－強制性標準－安全導則－技術性文件”等，如此才能形成一整套行之有效的監管體系。

“中國核電法律體系缺乏頂層的那個帽子。”他說。雖然部門規章和行政法規有很強的約束力，但是由于《原子能法》的缺失，核電監管部門的執法常陷入無法可依的尷尬中。