核電重啟臺前幕后

歷經(jīng)一年零七個月，中國打造出一份“中國特色”《核安全規(guī)劃》，其中隱含了什么樣的決策邏輯和各方勢力博弈?又會對中國核電業(yè)的發(fā)展方向產(chǎn)生何種影響?

“我非常傷心，也很難過，發(fā)展核電的速度與規(guī)模，顯然不是國家的頭等大事，甚至都不是有關(guān)部委的頭等大事。要不然就很難解釋，為什么福島核事故已經(jīng)過去了一年多，我們已經(jīng)獲批的項目還遲遲不能復(fù)工，更沒有新項目獲批。”

10月24日早晨，中國廣東核電集團(tuán)(下稱中廣核)前副總經(jīng)理、國內(nèi)知名核電安全專家濮繼龍在個人微博中寫下了上面的話。

當(dāng)晚，媒體報道，10月24日上午的國務(wù)院常務(wù)會議再次討論并通過了《核電安全規(guī)劃(2011-2020年)》和《核電中長期發(fā)展規(guī)劃(2011-2020年)》(下稱《中長期發(fā)展規(guī)劃》)。

此前的10月16日，國務(wù)院批復(fù)了《核安全與放射性污染防治“十二五”規(guī)劃及2020年遠(yuǎn)景目標(biāo)》(下稱《核安全規(guī)劃》)，三份文件一起構(gòu)成了中國核電重啟的先決條件。

至此，在歷經(jīng)一年零七個月的停頓之后，中國核電建設(shè)終于重啟。此間，幾乎每隔一個月，就有核電領(lǐng)域的各路專家在媒體撰文，疾呼核電盡快重啟。

其中《核安全規(guī)劃》幾經(jīng)易稿，反復(fù)討論，劃定了未來中國核電的安全標(biāo)準(zhǔn)，給出了在運核電站的整改時間表，并對《中長期規(guī)劃》的編制工作產(chǎn)生了影響。

一年零七個月中，中國核工業(yè)集團(tuán)(下稱中核)、中廣核和國家核電技術(shù)公司(下稱國家核電)這三大核電集團(tuán)，為在未來中國核電發(fā)展版圖中占據(jù)有利位置，反復(fù)博弈，試圖對《核安全規(guī)劃》的內(nèi)容施加影響。

記者采訪了多位《核安全規(guī)劃》的起草者，試圖還原這份規(guī)劃中國核安全的綱領(lǐng)性文件的出臺過程及其對核電重啟的影響。

三重規(guī)劃

2011年3月16日，國務(wù)院召開常務(wù)會議，鑒于日本福島核事故教訓(xùn)，國務(wù)院決定在《核安全規(guī)劃》批準(zhǔn)之前，暫停審批核電項目，包括已開展前期工作的項目。

如此一來，編制《核安全規(guī)劃》成了業(yè)界頭等大事。彼時外界才注意到，中國并無特別針對核安全的綱領(lǐng)性文件，甚至出現(xiàn)了批評中國核電無安全要求、“空轉(zhuǎn)”30年的聲音。

事實上，要編制一份專門針對核安全的規(guī)劃，在世界范圍內(nèi)尚無先例。中國核電安全規(guī)劃雖不存在，但幾乎所有涉及核電的國內(nèi)文件中，均在顯要位置花大量篇幅論證安全的重要性。

彼時，多數(shù)參與《核安全規(guī)劃》起草的核電安全專家在接到任務(wù)時，也并不清楚這份規(guī)劃究竟該包括哪些內(nèi)容。

這份具有“中國特色”的規(guī)劃文件，與《核電中長期規(guī)劃2012-2020》密不可分。2007年，國家發(fā)改委曾發(fā)布過一份《核電中長期發(fā)展規(guī)劃(2005-2020年)》，其中提出，到2020年中國大陸地區(qū)核電運行裝機(jī)容量“爭取達(dá)到4000萬千瓦”。

此后，新的核電項目不斷被批準(zhǔn)，中國核電裝機(jī)目標(biāo)也不斷被刷新。在福島核事故之前，業(yè)界普遍的看法是到“十三五”末，這一數(shù)字將達(dá)到8000萬千瓦。更激進(jìn)者，則希望超越1億千瓦。

記者獲悉，2010年國家能源局曾上報過一份規(guī)模為8000萬千瓦的核電發(fā)展規(guī)劃，分管核電的中央領(lǐng)導(dǎo)看后認(rèn)為規(guī)模太大，容易造成安全隱患。但國家能源局堅持認(rèn)為，解決中國的能源問題，核電無論在經(jīng)濟(jì)性、環(huán)保性還是可靠性上，都是最佳選擇。

這份發(fā)展規(guī)劃最終未被批復(fù)，高層要求國家能源局重新進(jìn)行調(diào)研編制，同時指示“如核電確需按此規(guī)模發(fā)展，必須配以安全規(guī)劃”。這也是國家能源局編制《核電安全規(guī)劃》與《核電中長期發(fā)展規(guī)劃》的最初源頭。

福島核事故后，國務(wù)院常務(wù)會議又提出“要加緊編制《核安全規(guī)劃》”，同樣作為重啟核電的先決條件之一，編制工作的牽頭單位是國家核安全局。

據(jù)記者了解，與《核電安全規(guī)劃》相比，《核安全規(guī)劃》還涉及核循環(huán)的前端和后端、核技術(shù)運用等領(lǐng)域，但其中核電的內(nèi)容占絕大部分，且與《核電安全規(guī)劃》基本一致。

何為“三代”

“國四條”發(fā)布之后，國家核安全局立即召集多名業(yè)內(nèi)知名核電安全專家，展開《核安全規(guī)劃》的起草工作。

據(jù)與會的多位專家回憶，規(guī)劃工作從一開始就陷入長時間爭議中。中國核電業(yè)界爭吵了近20年的問題——中國核電發(fā)展技術(shù)路線，再次成為矛盾焦點。

一種觀點認(rèn)為，目前中國大量在運和在建的核電機(jī)組，雖然與福島核電站發(fā)生事故的機(jī)組同屬二代核電技術(shù)，但是升級改進(jìn)較多(即“二代加”)，運營經(jīng)驗上較為豐富，且為壓水堆技術(shù)，不同于日本福島的沸水堆技術(shù)，在安全性上有保證，依然應(yīng)該成為未來中國發(fā)展核電的主流技術(shù)，“應(yīng)該建設(shè)到2050年”。

反對者則表示，福島核事故已充分說明現(xiàn)有的二代技術(shù)并不能抵御類似地震海嘯疊加的嚴(yán)重事件，且中國已在2006年底引進(jìn)了世界先進(jìn)的西屋AP1000三代核電技術(shù)，未來發(fā)展核電應(yīng)以此為主。

國際上，通常把滿足美國URD文件或歐洲EUR文件要求的核電機(jī)組稱為第三代核電技術(shù)。“中國核電之父”、中核集團(tuán)原總工程師歐陽予在《世界核電發(fā)展趨勢及三代核電技術(shù)定位》一文中總結(jié)了三代核電技術(shù)必須滿足的要求，其中在安全目標(biāo)上，三代核電堆芯熔化概率應(yīng)低于十萬分之一，大量放射性物質(zhì)釋放到環(huán)境中的概率應(yīng)低于百萬分之一。較之二代，三代技術(shù)在安全標(biāo)準(zhǔn)方面提升最多。

國家核安全局在綜合了核電大檢查的實際情況后，認(rèn)為包括中國大部分“二代加”技術(shù)的核電站在預(yù)防和緩解超設(shè)計基準(zhǔn)的嚴(yán)重事故方面存在不足，必須加以改進(jìn)和提高，新建核電站應(yīng)采取安全系數(shù)更高的三代技術(shù)。

但這并不意味著爭論終結(jié)。《核安全規(guī)劃》中對于三代核電技術(shù)的表述，又成了各方博弈較量的重點。

AP1000的支持者認(rèn)為，未來中國應(yīng)大量建設(shè)AP1000機(jī)組，“這是中央在2006年作出的決策，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行”。

反對者則強(qiáng)調(diào)目前“二代加”機(jī)組有豐富的實踐經(jīng)驗，而且在此基礎(chǔ)上再加以改進(jìn)和升級，可以使其在安全性方面達(dá)到三代核電的指標(biāo)。

福島核事故之后，中核和中廣核開始了將二代技術(shù)升級到三代技術(shù)的研究工作。兩家公司在法國M310二代技術(shù)的基礎(chǔ)上，通過設(shè)置雙層鋼制安全殼以及改進(jìn)實體隔離等措施，增加了核電站安全系數(shù)，使之在概率安全上達(dá)到了三代核電技術(shù)的硬指標(biāo)。

中核和中廣核都稱，將推出“符合三代技術(shù)安全標(biāo)準(zhǔn)”的國產(chǎn)技術(shù)，中核為ACP1000，中廣核則為ACPR1000+。

在完成ACPR1000+設(shè)計之前，中廣核還將吸取福島核事故教訓(xùn)，對“二代加”技術(shù)再加以改進(jìn)，推出同樣符合三代核電安全標(biāo)準(zhǔn)的過渡技術(shù)ACPR1000。

中廣核方面表示，ACPR1000將在2013年底完成技術(shù)設(shè)計，爭取在2014年開始建設(shè)示范堆。

AP1000的支持者斥責(zé)這種行為是開倒車。“AP1000在安全性上遠(yuǎn)高于三代核電的標(biāo)準(zhǔn)，而ACP1000和ACPR1000+只是剛剛達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)。”一位核電業(yè)內(nèi)人士直言不諱，2007年中國引進(jìn)世界先進(jìn)的AP1000技術(shù)，且建設(shè)工作已經(jīng)展開，“現(xiàn)在卻因為適應(yīng)新的形勢而推出安全指標(biāo)還不如AP1000的兩種新技術(shù)，這是一種倒退”。

但環(huán)保部一位不愿具名的核電技術(shù)專家并不同意上述觀點。他認(rèn)為雖然目前ACP1000和ACPR1000+還處于概念設(shè)計和初步設(shè)計階段，但其安全系統(tǒng)的設(shè)計理念是比較先進(jìn)的，符合三代核電技術(shù)的安全標(biāo)準(zhǔn)，且技術(shù)源頭M310在中國有大量的實踐經(jīng)驗，“相對來說工程風(fēng)險會少些。”

AP1000的首臺機(jī)組浙江“三門1號”，預(yù)計將在2014年并網(wǎng)發(fā)電。上述專家稱，對于AP1000合理的做法應(yīng)是經(jīng)過三年驗證和實踐積累后，再展開大面積推廣。在這段時間內(nèi)，新建核電項目合理的選擇是ACPR1000。

他還表示非常欣賞AP1000的技術(shù)設(shè)計，“它的非能動理念是革命性的，但是畢竟從圖紙到工程還需要一個過程，我們還需要等等看。”

核安全局作出了最終決定：在《核安全規(guī)劃》中，只提安全標(biāo)準(zhǔn)，不指定具體技術(shù)路線。

這一點對《中長期發(fā)展規(guī)劃》也產(chǎn)生了影響，規(guī)劃中對于新建核電項目技術(shù)路線的提法亦為“必須符合三代技術(shù)安全標(biāo)準(zhǔn)”。

體制改革落空

除技術(shù)路線爭議，《核安全規(guī)劃》的最初版本中有兩處內(nèi)容未出現(xiàn)在終稿內(nèi)。一處涉及核電體制改革，另一處涉及內(nèi)陸核電。

理順核電體制的業(yè)界呼聲已存在多年。業(yè)界普遍認(rèn)為，不理順核電體制，不利于核電產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，也將對安全產(chǎn)生影響。

目前，中國與核電相關(guān)的政府管理部門主要包括環(huán)保部(國家核安全局)、國家發(fā)改委(國家能源局)和工信部(國防科工局)。

此種制度設(shè)計的根據(jù)是“核能的特殊性”，但卻造成機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)不清。比如，國防科工局的工作內(nèi)容不僅涉及核軍工領(lǐng)域，還負(fù)責(zé)核電燃料的統(tǒng)一管理與核事故的應(yīng)急，這與核電的發(fā)展部門國家能源局，以及監(jiān)管部門國家核安全局多項職能沖突，政出多門現(xiàn)象不可避免。

此外，國防科工局還同時履行國家原子能機(jī)構(gòu)的職能，負(fù)責(zé)參與國際原子能交流合作活動，此做法一直不被國際社會認(rèn)可。

記者了解到，部分《核安全規(guī)劃》起草者希望將涉及軍工的國防科工局從核電管理體制中完全剝離，由國家能源局主管核電的發(fā)展，由國家核安全局負(fù)責(zé)核電的監(jiān)管。

但該思路遭到了激烈反對，“你想扒人家的權(quán)力，人家當(dāng)然不干”。最終的《核安全規(guī)劃》中，關(guān)于核電體制的內(nèi)容除“必須加強(qiáng)核電集團(tuán)在事故應(yīng)急中的作用”外，其他全部被刪除。

中國的核電主管部門，在福島核事故后也做了一系列調(diào)整。其中國家核安全局由原來的環(huán)保部一個司擴(kuò)增為三個司，管理職能更加細(xì)化;國家能源局核電辦將升級為核電司，專門負(fù)責(zé)核電發(fā)展規(guī)劃的制定和管理;國防科工局增加應(yīng)急司，主管核事故應(yīng)急工作。

這樣的機(jī)構(gòu)改革方法，實際上提高了核電主管部門在國家各部委的級別，將核電的發(fā)展和監(jiān)管置于更加重要的地位。但這導(dǎo)致《核安全規(guī)劃》起草者借此理順核電管理體制的想法落空。

此外，國家對內(nèi)陸核電的態(tài)度也是此次核電新政中引人注目之處。

2011年4月，即《核安全規(guī)劃》編制之初，規(guī)劃起草者就已意識到內(nèi)陸核電的發(fā)展問題，在編制中這部分的表述為“積極推進(jìn)內(nèi)陸核電項目的建設(shè)”。

不料此后形勢急轉(zhuǎn)直下。首先，內(nèi)陸核電項目建設(shè)遭到了水利部等國家部委的反對，認(rèn)為其可能會對中國內(nèi)陸水系造成污染。其次，隨著福島核事故的不斷發(fā)酵，內(nèi)陸核電在中國遭到了空前的信任危機(jī)、引發(fā)了激烈的民意反彈。

國家能源局認(rèn)為，關(guān)于內(nèi)陸核電的表述應(yīng)該出現(xiàn)在國家能源局編制的《中長期規(guī)劃》中而非國家核安全局編制的《核安全規(guī)劃》中。

最終提交國務(wù)院常務(wù)會議審議的《核安全規(guī)劃》中，關(guān)于內(nèi)陸核電的內(nèi)容被全部刪去。在《中長期規(guī)劃》中，則提出“在‘十二五’期間不安排內(nèi)陸核電站建設(shè)”。

中國能源研究會常務(wù)副理事長周大地對此表示失望：“不建設(shè)內(nèi)陸核電站，不是技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上的考量，而是政治上的考量，核電站并不是天經(jīng)地義要建設(shè)在海邊。”

在中國重啟核電建設(shè)的大背景下，內(nèi)陸核電站還將面臨至少三年的停頓。中核已將下屬湖南桃花江內(nèi)陸核電項目的設(shè)備和部分人員遷往其沿海廠址遼寧徐大堡，中廣核也正著手將湖北咸寧項目的設(shè)備搬往廣東陸豐廠址。

內(nèi)陸核電停頓造成的巨大損失，已不可避免。桃花江、彭澤、咸寧等三座已經(jīng)開展前期工作的內(nèi)陸核電項目，累計投資超過100億元。

來自核電企業(yè)的一位核電專家告訴記者，“現(xiàn)在能做的只有維護(hù)廠址，等待內(nèi)陸核電解凍”，“維護(hù)費用每年估計會超過1億元，還有百億投資壓在那里沒有用，像大型混凝土攪拌站肯定搬不走，得花錢維護(hù)，否則三年不用肯定生銹。”

咸寧核電項目是中廣核下屬唯一的AP1000項目，項目停滯后中廣核面臨很大的財務(wù)壓力。中廣核一高管透露，“主要設(shè)備可以放到其他廠址，但備料沒有辦法處理，損失很大。”

技術(shù)路線難免多元化

記者了解到，《中長期規(guī)劃》中對核電的發(fā)展規(guī)模目標(biāo)確定為“到2020年中國核電裝機(jī)將達(dá)到在運5800萬千瓦”，這與此前的8000萬千瓦相去甚遠(yuǎn)。

“雖然目前發(fā)布的《核安全規(guī)劃》、《核電安全規(guī)劃》以及《中長期規(guī)劃》內(nèi)容中，反復(fù)強(qiáng)調(diào)核電安全標(biāo)準(zhǔn)，而并未提及具體的技術(shù)路線。但規(guī)劃縮減的原因，即為2020年之前少上二代和在此基礎(chǔ)上升級的(三代)機(jī)組。”接近決策層的人士透露。

2020年核電裝機(jī)目標(biāo)的削減，將至少為AP1000爭取到2200萬千瓦的容量。“核電廠址是不可再生的寶貴資源。”上述人士稱。

據(jù)《核安全規(guī)劃》的起草者透露，雖然目前透露出的規(guī)劃內(nèi)容均未對技術(shù)路線有明確要求，但中央主管核電的高層已明確提及“符合三代技術(shù)安全標(biāo)準(zhǔn)，以AP1000為主，并在此基礎(chǔ)上創(chuàng)新”，而且“類似的字眼也會在《規(guī)劃》的正式文本中提及”。

這個說法，并不能讓在中國主推AP1000的國家核電公司及西屋公司穩(wěn)坐釣魚臺。未來中國的核電市場上，將至少出現(xiàn)六種三代核電技術(shù)：中核、中廣核基于法國M310改進(jìn)提升的ACP1000、ACPR1000和ACPR1000+;西屋公司AP1000和國家核電在此基礎(chǔ)上自主創(chuàng)新的CAP1400;以及法國阿海琺的EPR。西屋中國總經(jīng)理高禮霆(Timothy J.Collier)在接受記者采訪時表示，西屋不害怕競爭，他相信未來在中國將出現(xiàn)使用ACP1000及ACPR1000的核電站，但AP1000基于其技術(shù)的先進(jìn)性將占據(jù)主導(dǎo)地位，“而且AP1000是政府決策的結(jié)果，將獲得支持”。

但西屋和國家核電沒有機(jī)型選擇權(quán)。目前在中國，僅有中核、中廣核及中國電力投資集團(tuán)擁有核電站的運營牌照，在理論上它們可以選擇任何符合三代安全標(biāo)準(zhǔn)的核電技術(shù)和堆型。

過去十年，中廣核憑借其“二代加”技術(shù)CPR1000，在國內(nèi)市場上異軍突起，成為發(fā)電企業(yè)穩(wěn)定盈利的典范。在核電這樣一個高技術(shù)門檻的行業(yè)中，已經(jīng)掌握核心技術(shù)的企業(yè)不會輕易放棄自己的優(yōu)勢。

記者了解到，2009年國家能源局規(guī)劃司牽頭完成的“我國核能發(fā)展戰(zhàn)略研究”課題報告給出的數(shù)據(jù)顯示，“我國二代和二代改進(jìn)型機(jī)組的建設(shè)規(guī)模將不超過6000萬千瓦，而三代核電的建設(shè)規(guī)模可能會達(dá)到2.4億千瓦。”

國家確定未來將不再建設(shè)二代機(jī)組后，中核、中廣核迅速展開升級換代研究，三代核電技術(shù)市場成為兵家必爭之地。顯然，他們想在這個市場上復(fù)制中廣核的成功模式。

“未來三代技術(shù)出現(xiàn)多元化將難以避免。”上文提及來自核電企業(yè)的專家表示。為此，成為核電業(yè)主已經(jīng)是國家核電公司的努力方向。

“國家核電將在榮成石島灣廠址建設(shè)兩臺采用CAP1400技術(shù)的核電機(jī)組，屆時國家核電將成為這座電站的業(yè)主。技術(shù)單位同樣需要核電站的盈利所帶來的穩(wěn)定現(xiàn)金流資助繼續(xù)研發(fā)。”上述接近決策層的人士透露。

“十一五”期間，在“引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)，統(tǒng)一技術(shù)路線”的方針下，AP1000經(jīng)過幾輪招投標(biāo)最終勝出，被定為未來中國市場重點建設(shè)的主流機(jī)型。但事與愿違，中國核電過去20年在二代技術(shù)上多種技術(shù)路線并行的圖景，又將在三代核電時代重演。

中國高層一直期望能夠?qū)崿F(xiàn)核電技術(shù)的自主化和國產(chǎn)化。多位接受記者采訪的業(yè)內(nèi)專家表示，若達(dá)此目的，必須整合國內(nèi)的技術(shù)研發(fā)力量，尤其是在技術(shù)力量相對薄弱的情況下，不宜分散，搞多種技術(shù)研發(fā)。

但中核和中廣核基于發(fā)展需求的考慮，不愿放棄既有的商業(yè)模式。剝離技術(shù)力量，整合專業(yè)資源，形成專業(yè)獨立的技術(shù)設(shè)計方、系統(tǒng)集成商和運營公司，這一徹底改革中國核電工業(yè)體制的方案，短期內(nèi)在中國看不到推進(jìn)的可能。

目前的情況是，中國經(jīng)濟(jì)對電力的強(qiáng)勁需求使得核電公司無暇顧及核電技術(shù)國產(chǎn)化。“國內(nèi)市場很大，這是各公司目前的訴求所在。”周大地表示，“現(xiàn)在(核電機(jī)組)出口已經(jīng)不是最重要的事情了。”

除管理體制，業(yè)界一直呼吁完善中國核電的法律法規(guī)體系。上文提及的環(huán)保部專家向記者介紹稱，一個合理的法律法規(guī)體系應(yīng)該包括“法律-行政法規(guī)-部門規(guī)章-強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)-安全導(dǎo)則-技術(shù)性文件”等，如此才能形成一整套行之有效的監(jiān)管體系。

“中國核電法律體系缺乏頂層的那個帽子。”他說。雖然部門規(guī)章和行政法規(guī)有很強(qiáng)的約束力，但是由于《原子能法》的缺失，核電監(jiān)管部門的執(zhí)法常陷入無法可依的尷尬中。