可再生能源發(fā)展速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了預(yù)期，造成補(bǔ)貼缺口越來越大。滯后的補(bǔ)貼甚至造成了部分企業(yè)破產(chǎn)，該如何處理這一難題？

汽車行駛在格爾木的戈壁灘上，路兩側(cè)星羅棋布的藍(lán)色太陽能板在這塊荒漠上顯得格外醒目。

就是在這塊距離青海首府西寧800公里遠(yuǎn)的荒涼土地上，締造了中國光伏發(fā)展史上的奇跡——在2011年底短短的幾個(gè)月內(nèi)，這里的黃色土地迅速地被覆蓋，披上了一層藍(lán)色的外衣。從前荒無人煙的土地，幾乎在一夜間成為炙手可熱的香餑餑，各路“淘金者”紛至沓來。

而這一切源于發(fā)改委的一紙公文。2011年8月1日，國家發(fā)改委對外公布《關(guān)于完善太陽能光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)政策的通知》，規(guī)定當(dāng)年7月1日前核準(zhǔn)，并能于12月31日前建成投產(chǎn)的光伏發(fā)電項(xiàng)目標(biāo)桿電價(jià)定為1.15元/度；而在7月1日后核準(zhǔn)，或此前核準(zhǔn)但未能在年底建成的項(xiàng)目核定為1元/度。為搭上1.15元/度的政策末班車，西部電站搶建潮就此拉開。截至2011年年底，青海省新增光伏并網(wǎng)容量突破100萬KW。

經(jīng)營逆變器生意的老孫也加入了這一熱潮，他在格爾木找到了商機(jī)，銷量不錯，雖然組件價(jià)格不斷下跌，但彼時(shí)逆變器利潤還較為可觀。可是，整整一年時(shí)間過去，沒有拿到項(xiàng)目回款的他，度日艱難。“開發(fā)商一直拖欠項(xiàng)目款，他們說雖然項(xiàng)目已經(jīng)并網(wǎng)，但是電價(jià)補(bǔ)貼還沒有拿到，沒有現(xiàn)金給我們。”

在寧夏銀川，作為一家風(fēng)電設(shè)備商的項(xiàng)目經(jīng)理，老楊談起賬款拖欠頗為無奈：“風(fēng)電場建成已經(jīng)兩年多，至今沒拿到剩余的設(shè)備款，其實(shí)也就不到一千萬。他們的理由就是現(xiàn)在還沒有拿到補(bǔ)貼。”

“財(cái)政相關(guān)配套資金下發(fā)不及時(shí)，導(dǎo)致很多企業(yè)延遲了承諾付款期，而上游企業(yè)未將此列入財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制內(nèi)，導(dǎo)致資金鏈崩潰。”光伏監(jiān)控系統(tǒng)提供商上海淘科常務(wù)副總經(jīng)理陸劍洲說。

在經(jīng)歷狂飆猛進(jìn)的增長后，風(fēng)電行業(yè)從下游向上游傳導(dǎo)的壓力鏈在行業(yè)內(nèi)早已眾所周知。上游企業(yè)破產(chǎn)屢見不鮮，為何在剛剛爆發(fā)一年多的光伏市場，這一現(xiàn)象又開始重演？開發(fā)商以未拿到手補(bǔ)貼為由而拖欠賬款。這一支撐新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的補(bǔ)貼為何遲遲沒有發(fā)放？本刊試圖通過對可再生能源特別是太陽能補(bǔ)貼資金來源、支出的梳理，厘清這一脈絡(luò)。

被延長的周期

在中國可再生能源學(xué)會副理事長孟憲淦看來，老孫遇到的情況就是所謂的“三角債”——雖然開發(fā)商拿到了1.15元上網(wǎng)電價(jià)，但是電站每發(fā)一度電，僅拿到當(dāng)?shù)孛摿蚧痣妰r(jià)格，差額部分由國家進(jìn)行補(bǔ)貼。由于遲遲拿不到電價(jià)補(bǔ)貼，按當(dāng)?shù)鼗痣娚暇W(wǎng)電價(jià)收入部分甚至不足以支付銀行利息和維持電站運(yùn)營。開發(fā)商只好拖欠設(shè)備商欠款、工程款等。“其實(shí)就是政府欠開發(fā)商的錢，開發(fā)商欠上游企業(yè)的錢。”

上個(gè)月，國家發(fā)改委和國家電監(jiān)會發(fā)布新一期的可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼和配額交易方案的通知，補(bǔ)貼期為2010年10月-2011年4月，補(bǔ)貼涉及800多個(gè)風(fēng)電、太陽能、生物質(zhì)以及地?zé)岚l(fā)電項(xiàng)目，共計(jì)113.45億元。

“2012年底發(fā)放截至2011年4月的補(bǔ)貼，相差一年半的時(shí)間，正常的發(fā)放周期一般是半年。”國網(wǎng)能源研究院新能源研究所所長李瓊慧對《能源》雜志記者表示。

據(jù)記者查閱以往文件發(fā)現(xiàn)，2009年1月-6月可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼通知是在2009年12月份發(fā)布，2007年10月-2008年6月可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼通知則是在2008年11月公布。相較于以往，此次電價(jià)補(bǔ)貼的時(shí)間點(diǎn)整整向后推遲了一年。

因而，在2011年下半年后大批建設(shè)的西部太陽能電站還沒進(jìn)入到電價(jià)補(bǔ)貼的時(shí)間段內(nèi)。“目前還沒有聽說哪家大型光伏電站拿到補(bǔ)貼。” 民生證券新能源行業(yè)首席分析師王海生直言不諱。

那么，政府為何拖延可再生能源發(fā)電企業(yè)的電價(jià)補(bǔ)貼發(fā)放？

在我國，可再生能源發(fā)展基金主要用于扶持可再生能源發(fā)展。2009年12月，十一屆全國人大常委會第十二次會議通過關(guān)于修改可再生能源法的決定，提出國家財(cái)政設(shè)立可再生能源發(fā)展基金。基金的資金來源包括國家財(cái)政年度安排的專項(xiàng)資金和依法征收的可再生能源電價(jià)附加收入。值得注意的是，可再生能源電價(jià)附加收入部分主要來源于銷售電價(jià)的分?jǐn)偂?/p>

按照2006年通過的《可再生能源法》，電網(wǎng)企業(yè)按照中標(biāo)價(jià)格收購風(fēng)電、光電等可再生能源，超出常規(guī)火電上網(wǎng)標(biāo)桿價(jià)格的部分，附加在銷售電價(jià)中分?jǐn)偂哪菚r(shí)起，每度電費(fèi)有2厘錢被納入可再生能源電價(jià)附加收入，后因資金需要不斷增長，2009年底調(diào)至4厘/千瓦時(shí)，直至目前征收標(biāo)準(zhǔn)為8厘/千瓦時(shí)。

伴隨征收標(biāo)準(zhǔn)兩次上調(diào)，可再生能源發(fā)展基金也隨之確立。特別是2011年底，財(cái)政部、國家發(fā)改委和國家能源局聯(lián)合印發(fā)了《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》(《暫行辦法》)。其中，電價(jià)附加征收方式發(fā)生變化，由電網(wǎng)企業(yè)代收代管轉(zhuǎn)為交由電網(wǎng)企業(yè)征收上繳中央國庫。

“基金的管理涉及多個(gè)部門，征收方式的轉(zhuǎn)變增加了基金的管理層級，延長補(bǔ)貼下發(fā)周期。”一發(fā)改委內(nèi)部人士表示。

而事實(shí)上，此前由電網(wǎng)公司代收代管的方式，也存在一些弊端。“由于電價(jià)附加在價(jià)內(nèi)征收，因而這部分資金不可避免地計(jì)入電網(wǎng)企業(yè)的銷售收入，導(dǎo)致可用資金量的‘縮水’。對于電價(jià)附加收入大于可再生能源補(bǔ)貼支出，該項(xiàng)余額留存的省級電網(wǎng)公司，必須繳納25%企業(yè)所得稅。例如，2009年前6個(gè)月全國共征收可再生能源電價(jià)附加約23億元，但支付所得稅就約為1.6億元。”國家發(fā)改委能源研究所可再生能源中心研究員時(shí)璟麗曾撰文指出。

在上述業(yè)內(nèi)人士看來，補(bǔ)貼拖延核心問題還在于資金缺口。[page]

難以彌補(bǔ)的缺口

從可再生能源發(fā)展基金誕生之日，資金缺口問題就一直存在，特別是可再生能源電價(jià)附加資金早已入不敷出。據(jù)電監(jiān)會剛剛發(fā)布的《節(jié)能減排電價(jià)政策執(zhí)行情況監(jiān)管通報(bào)》，截至2011年底，可再生能源電價(jià)附加資金缺口達(dá)110億元。

雖然大家都在講補(bǔ)貼資金有很大的缺口，接受采訪的一些業(yè)內(nèi)人士表示，并不清楚每年電價(jià)附加收入資金總額到底是多少。對此，有關(guān)主管部門并沒有進(jìn)行定期結(jié)算和公示。

伴隨著可再生能源裝機(jī)的不斷增加，在過去的幾年間，可再生能源電價(jià)附加的缺口成倍增加。由于歷史欠債，2012年電價(jià)附加收入有一部分需要彌補(bǔ)此前的資金缺口，業(yè)界更有了“寅吃卯糧”的說法。

巧婦難為無米之炊。不論是由誰管理資金，資金收入端的問題必然傳遞到支出端。《暫行辦法》規(guī)定，可再生能源電價(jià)附加在除西藏自治區(qū)以外的全國范圍內(nèi)，對各省、自治區(qū)、直轄市扣除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電(含農(nóng)業(yè)排灌用電)后的銷售電量征收。

“實(shí)際上，根據(jù)以往電網(wǎng)公司征收經(jīng)驗(yàn)，電價(jià)附加收入應(yīng)該是在全社會用電量×8厘的基礎(chǔ)上打個(gè)8折。”李瓊慧稱。

造成此結(jié)果的原因除了西藏和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電排除在外，雖然國家規(guī)定要對企業(yè)自備電廠自發(fā)自用電量進(jìn)行附加征收，可是由于其電量和管理不通過電網(wǎng)企業(yè)，很難對其用電量進(jìn)行測算。

對此，時(shí)璟麗表示認(rèn)同。“除了自備電廠不好測算，同時(shí)地方執(zhí)行動力不足，有可能收上來那么多電價(jià)附加，在本地用不完還要分給別的省份。”

前端收入打了折扣，而隨著可再生能源快速發(fā)展，補(bǔ)貼需求不斷增加，可再生能源基金面臨更大壓力。

在我國，可再生能源電價(jià)附加收入主要是用于風(fēng)電、太陽能、生物質(zhì)地面電站項(xiàng)目，太陽能項(xiàng)目中光伏建筑一體化以及金太陽項(xiàng)目補(bǔ)貼資金是由國家財(cái)政年度安排的專項(xiàng)資金支付。

王海生給記者做了一筆測算，2012年全年預(yù)計(jì)用電4.5萬億度，按照8厘/千瓦時(shí)征收標(biāo)準(zhǔn)，可收可再生能源附加約為300億元。2012年，風(fēng)電發(fā)電量大約為1000億度，需補(bǔ)貼部分約為200億元；光伏上網(wǎng)電價(jià)項(xiàng)目估計(jì)發(fā)電30億度，需補(bǔ)貼20億元；生物質(zhì)發(fā)電補(bǔ)貼需要補(bǔ)貼80億元，總計(jì)約300億元。

這也就意味著，2012年應(yīng)收可再生能源附加收入剛好夠2012年可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼需要。值得注意的是，此前的欠款以及2013年中國風(fēng)電和光伏發(fā)電將持續(xù)增長，特別是光伏發(fā)電進(jìn)入高速增長期，將給資金帶來更大的壓力。“國家計(jì)劃于2013年底前支付2011年及以前的補(bǔ)貼。而2013年補(bǔ)貼需要預(yù)計(jì)是450億元。”王海生說。

雙管齊下

自2006年以后，我國可再生能源市場迅速啟動，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》的預(yù)期目標(biāo)，發(fā)電裝機(jī)和發(fā)電量增長迅猛，造成補(bǔ)貼資金短缺。以風(fēng)電為例，根據(jù)中長期規(guī)劃，到2020年，全國風(fēng)電總裝機(jī)容量達(dá)到3000萬千瓦。而事實(shí)上截至2011年底，我國風(fēng)電累計(jì)裝機(jī)已經(jīng)高達(dá)4473萬千瓦。

“在我國，規(guī)劃往往是發(fā)展底線。因而，對于這種需要大量資金扶持的產(chǎn)業(yè)，對市場容量把握不好，很容易造成資金缺口。”上述專家對記者表示。

造成的結(jié)果是，符合國家各種政策規(guī)定、經(jīng)國家能源主管部門核準(zhǔn)的項(xiàng)目也最終拿不到補(bǔ)貼。

在采訪中，一些專家對《能源》雜志記者表示，在過去幾年間，風(fēng)電快速發(fā)展帶來的一系列隱患沒有受到足夠重視。目前，太陽能發(fā)展也遇到同樣問題。

去年9月，國家能源局發(fā)布《太陽能發(fā)電發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，指出到2015年底，太陽能發(fā)電裝機(jī)容量達(dá)到2100萬千瓦以上。此前，對于“十二五”太陽能裝機(jī)目標(biāo)，已經(jīng)進(jìn)行了4次修改，從最初的500萬千瓦到1000萬千瓦，去年5月上調(diào)至1500萬千瓦一直到9月份的2100萬千瓦。

然而，就在規(guī)劃出臺的短短幾個(gè)月內(nèi)，對于再次上調(diào)“十二五”太陽能發(fā)展目標(biāo)的消息一直不絕于耳。“2012年，金太陽項(xiàng)目總量大致是450萬千瓦。為鼓勵分布式發(fā)展，國家能源局發(fā)布《關(guān)于申報(bào)分布式光伏發(fā)電規(guī)模化應(yīng)用示范區(qū)的通知》，每個(gè)省可以建設(shè)總裝機(jī)容量不超過500兆瓦分布式發(fā)電示范園區(qū)，全國上線1500萬千瓦左右。此外，地面電站項(xiàng)目總量能達(dá)到1000萬千瓦。因而，事實(shí)上，政府審批項(xiàng)目已經(jīng)達(dá)到3000萬千瓦。”孟憲淦說。

在孟憲淦看來，政府只有做好發(fā)展規(guī)劃，才能做好財(cái)政預(yù)算。“可再生能源法核心內(nèi)容就是總量目標(biāo)，也就是規(guī)劃和計(jì)劃，告訴大家一定時(shí)期內(nèi)市場容量有多大。”

現(xiàn)實(shí)情況往往對發(fā)展量難以把控。在王海生看來，近期上調(diào)可再生能源附加費(fèi)是大概率事件。

“將來趨勢，不提高可再生能源附加不行，但是不能無限漲電價(jià)。不僅對老百姓生活有一定影響，關(guān)鍵是對工業(yè)生產(chǎn)的影響。在我國，工業(yè)電價(jià)偏高，如果提高附加，對工業(yè)企業(yè)發(fā)展很大損害，降低工業(yè)產(chǎn)品競爭力。”李瓊慧分析道。

“當(dāng)時(shí)設(shè)計(jì)8厘錢/千瓦時(shí)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)時(shí)就知道不夠用，但是有的時(shí)候沒辦法，電價(jià)如果上漲太多，影響CPI，因而受到很多因素牽制。”時(shí)璟麗對記者說道。

“發(fā)展可再生能源要考慮社會成本。國外發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)比如德國是政府給出補(bǔ)貼總量，在總量范圍內(nèi)實(shí)行一個(gè)電價(jià)，超過就降低或者干脆不給補(bǔ)貼。這樣可以保證合法合規(guī)企業(yè)正常盈利，避免一窩而上。” 李瓊慧建議道。

一端控制發(fā)展速度、另一端提高可再生能源附加，表面上看，兩種手段雙管齊下能夠解決現(xiàn)實(shí)問題，然而操作中，并不容易。[page]

理順管理體制

在業(yè)內(nèi)人士看來，除了電價(jià)附加外，還可以拓展多種資金渠道，除了國家財(cái)政可以每年為基金安排和提供一定數(shù)額的資金，也可以利用其他能源稅費(fèi)為基金注入資金，比如對化石能源征收稅費(fèi)。

“在近期內(nèi)，補(bǔ)充資金缺口最現(xiàn)實(shí)的辦法是國家財(cái)政直接補(bǔ)充。”上述一位專家稱。

對于可再生能源補(bǔ)貼，近幾年來財(cái)政資金的壓力也在不斷加大。以金太陽項(xiàng)目為例，其補(bǔ)貼類型為投資性補(bǔ)貼，即對并網(wǎng)光伏發(fā)電項(xiàng)目原則上按光伏發(fā)電系統(tǒng)及其配套輸配電工程投資的50%給予補(bǔ)助。2012年，中央財(cái)政共撥付資金130億元支持金太陽工程發(fā)展。

在經(jīng)過幾年試驗(yàn)后，金太陽工程種種弊端逐漸顯露，騙補(bǔ)、補(bǔ)后不建等問題層出不窮。因而，業(yè)界有聲音呼吁將金太陽工程投資性補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向電量定額補(bǔ)貼。

頗有意味的是，在對于分布式光伏發(fā)電規(guī)模化示范項(xiàng)目的通知中，提出對示范區(qū)的光伏發(fā)電項(xiàng)目實(shí)行單位電量定額補(bǔ)貼政策，對自發(fā)自用電量和多余上網(wǎng)電量實(shí)行統(tǒng)一補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

“現(xiàn)在業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為分布式發(fā)電度電補(bǔ)貼在0.4元-0.6元之間，但是補(bǔ)貼資金從哪兒來還懸而未決。”孟憲淦說。

記者從國家電網(wǎng)公司拿到的資料顯示，截至2012年11月，其累計(jì)受理分布式光伏發(fā)電報(bào)裝業(yè)務(wù)123項(xiàng)，總裝機(jī)容量達(dá)到176.4兆瓦，其中金太陽示范項(xiàng)目占67項(xiàng)。

“現(xiàn)階段看，分布式光伏并網(wǎng)解決的是金太陽示范項(xiàng)目的余量。”李瓊慧說。

“其實(shí)，金太陽示范項(xiàng)目和分布式光伏是一類項(xiàng)目，享受不同政策。分布式補(bǔ)貼也應(yīng)該來源于可再生能源發(fā)展基金，之前采用一次性補(bǔ)貼的形式，效果不好，但是金太陽項(xiàng)目還在做，說明部門之間并未完全協(xié)調(diào)好。”時(shí)璟麗說。

從目前情況來看，可再生能源發(fā)展基金由財(cái)政部管理，電價(jià)附加收入主要支持的大型地面電站項(xiàng)目則由國家能源局進(jìn)行核準(zhǔn)，而財(cái)政專項(xiàng)資金支持的金太陽示范項(xiàng)目和光伏建筑一體化項(xiàng)目由住建部主導(dǎo)。

“省級電網(wǎng)上繳電價(jià)附加后，由財(cái)政部管理。但財(cái)政部不具體分管發(fā)電項(xiàng)目，由發(fā)改委來核，其實(shí)是兩條渠道。”孟憲淦解釋說。

“《暫行辦法》只是在文件上把兩部分資金放在了一起，實(shí)質(zhì)上并沒有合并，依舊是兩套體制。” 邁哲華(上海)投資管理咨詢有限公司能源電力總監(jiān)曹寅對記者表示。

其實(shí)，早在三年前，時(shí)璟麗建議以基金形式管理可再生能源電價(jià)附加，由國家財(cái)政設(shè)立“可再生能源電價(jià)附加基金”，或者將可再生能源電價(jià)附加的資金納入到可再生能源發(fā)展基金/資金的管理范圍，由財(cái)政部管理。然而，現(xiàn)實(shí)和她的設(shè)想有了一定的差距。

“國家財(cái)政補(bǔ)貼可再生能源，統(tǒng)一納入基金管理，更好一些。成立可再生能源基金目的是統(tǒng)一管理，作為基金應(yīng)該有預(yù)算額度，來源有哪些、怎么樣使用、每部分用多少，需要做一個(gè)平衡。”

上個(gè)月，國家財(cái)政部發(fā)布了關(guān)于預(yù)撥《2012年可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助資金的通知》，預(yù)撥2012年可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助資金合計(jì)近86億元。

“86億肯定不夠，為什么預(yù)撥，不是精確的計(jì)算。”一發(fā)改委人士表示對此不太清楚。
預(yù)防和快速響應(yīng)與救援能力。