原子能基本法因何懸而未決？無法可依與政出多門，變相膨脹的自由裁量權，正動搖行業穩定前進的基石。

2012年10月，國務院討論并通過了《核電安全規劃（2011-2020年）》和《核電中長期發展規劃（2011-2020年）》，這意味著自去年"3·11"日本福島核事故后，暫停了近20個月之久的中國核電項目終于進入實質性全面重啟階段。一系列規劃的出臺為未來五至十年中國核能政策的發展指明了道路，對當前和今后一個時期的核電建設作出部署。隨著大規模核電建設的重振，規范和調整核能活動領域各種錯綜復雜的關系，加快制定一部原子能基本法顯得尤為迫切。

"無法"的困窘

早在上世紀80年代，我國就已經成為國際原子能機構的成員國，并先后批準加入了《國際原子能機構規約》、《不擴散核武器公約》、《核安全公約》等8項原子能領域的國際公約。如今，不僅國內核電項目大量上馬，核技術也廣泛滲透到工業、農業、醫療衛生、公共安全等諸多領域，可以說我國的核技術已經處于世界的前列。然而，與此極不匹配的是政府在監管核安全方面的基本法律《原子能法》卻長期缺位。

近30多年來，核基本法的缺失使得我國在國際條約中做出的承諾全部停留在政府行政管理層面。這不但與我國核大國地位不相稱，而且與實際履行上述國家公約的要求也相去甚遠。在國際交往中，國際原子能機構、國外核管理機構官員和專家對我國原子能法缺位的現象十分不解，紛紛質疑為何一個在行業發展之初就應該有的一部基本法卻長期缺失。時至今日，我國在每年一次的向國際原子能機構遞交的《核安全公約》履約報告中，關于原子能法狀況的表述仍是"正在制定中"。

目前，我國有關核能的法律法規為一法九規，即《放射性污染防治法》以及《民用核設施安全監督管理條例》、《放射事故管理條例》、《放射性同位素與射線裝置安全許可管理辦法》等9部行政法規。

關于核能安全規定、管理條例細則、技術性標準等具體問題都是以部門規章的形式規定的，而更多的管理規則體現在指導文件、參考文件甚至是行業規章中。整體看，這些規定法律位階、法律效力均很低，并且往往是就某一方面急需的管理內容臨時制定的。僅有的一部法律《放射性污染防治法》并非核工業的統一、專門基本法，已經頒行的幾部行政法規更是頭痛醫頭，腳痛醫腳，沒有建立完整、規范、系統的原子能法律體系。

法律淵源位階普遍較低，一方面降低了執法權威性，監管部門在具體工作中時常遭到或明或暗的抵觸，勢必影響監管效果；另一方面降低了執法嚴肅性，變相增大政府和監管部門在審批或監管中的自由裁量權。沒有統一的原子能基本法體系的支撐，也難以保障核電可持續、均衡穩定發展。
在一定意義上講，核安全法律制度與核安全技術同樣重要。核安全法律制度包括比常規工業更高的安全和技術標準，即嚴格的質量管理和監督體系、資格認定與準入制度，突發事件的預防與及時有效的應對機制和應急預案等。沒有法律的強制規范和統一標準，一旦出現核事故或是技術失敗，就會迅速地改變政策支持方向以及輿論導向，影響核電的健康發展乃至社會的持續發展。

政出多門

1984年國務院機構改革，根據李鵬副總理的批示，由國家科委牽頭（實際由國家核安全局負責），會同能源、機械、水電、環保、衛生、公安、勞動等部門成立了包括原核工業部在內的原子能立法領導小組和起草小組，首次啟動起草《原子能法》立法工作。由于牽扯部門眾多，涉及面廣泛，部門之間意見分歧巨大，無法就核心內容達成共識。同時受困于國家核安全局有限的影響力和協調力，立法工作舉步維艱，在幾年后被迫擱淺。
1995年全國人大常委會將《原子能法》列入計劃審議的第一類立法項目，由國家科委牽頭組織起草，并于同年5月將法律草案提請國務院審議，但終因1998年國務院行政管理體制的改變而再次被擱置。

1999年國務院機構改革，決定成立國防科工委。作為核工業的主管部門，其承擔起主持《原子能法》起草研究工作。經過整合部分專家意見，于2006年2月提出征求意見稿，并向最高人民法院、外交部、國土資源部、環保總局以及中核集團等29個部門和企事業單位征求意見，并在當年完成了法律文本的起草和征求意見工作。

2008年國務院機構改革后，核工業的主管部門變更為工信部。2009年，工信部委托中國核能行業協會開展原子能立法的研究工作，該項立法工作第四次啟動。其在廣泛研究和征求各方面專家意見的基礎上，修改提出了2010年6月的征求意見稿。2011年1月31日，國務院辦公廳在《2011年立法工作計劃》中將該法列為需要積極研究論證的有關推進節能減排、建設資源節約型環境友好型社會的重要項目之一。

然而，我國現行行政管理體系中，由于對核工業的行政管理涉及的面太廣，諸多監管職能很難由一個部門來完成。即便是經過多次政府機構改革，在2008年后國務院下設的各大部委中，與核工業產業直接相關的部門仍多達10余個。

其中，工業與信息化部承擔核工業主管部門的相關職責，下屬國防科工局組織實施軍品、軍轉民發展規劃、重大民品項目以及原國防科學技術工業委員會除核電管理以外的職責，是鈾資源、核燃料、核技術主管機構。

工信部主管的國家原子能機構負責研究和擬定我國和平利用原子能事業的政策和法規、發展規劃、計劃和行業標準；負責和平利用核能重大科研項目的組織論證、立項審批、負責監督、協調重大核能科研項目的執行；實施核材料管制、核出口審查和管理核領域政府間及國際組織間交流與合作，對外代表中國政府參加國際原子能機構及其活動。

成立于1984年的國家核安全局現隸屬于環境保護部，主要負責核安全和輻射安全的監督管理，擬訂有關政策、規劃、標準，參與核事故應急處理，負責輻射環境事故應急處理工作；監督管理核設施安全、放射源安全監督管理核設施、核技術應用、電磁輻射伴有放射性礦產資源開發利用中的污染防治，對核材料的管制和民用核安全設備的設計、制造、安裝和無損檢驗活動實施監督管理，對放射性物品運輸的核與輻射安全實施監督管理。

經過2008年政府機構改革，國家能源局承擔核電管理職責，在國家發展和改革委員會指導下，組織實施核電自主化工作，擬訂核電發展規劃、準入條件、技術標準并組織實施，提出核電布局和重大項目審核意見，組織協調和指導核電科研工作，組織核電廠的核事故應急管理工作。

此外，依據相關法律法規，其他部門諸如負責指導核工業科研工作的科技部，對放射源使用進行監督、放射性藥品和生物制品的藥品生產企業認證的衛生部，承擔放射性礦產資源探礦權、采礦權管理、對外合作區塊的審核和監督管理的國土資源部，負責放射性物品運輸安全的公安部，以及教育、商務、勞動、交通、運輸、鐵路、民航和各級政府抗震救災指揮機構、部門均享有相應的職權。總體上看，涉核政府部門之間職能設置還不盡合理，存在一定的交叉重疊、劃分不清、權責脫節和效率不高等問題。這種"九龍治水"式的核工業管理體制難免存在缺位、錯位、越位現象。

而核能基本法的長期缺位，或者說機制存在的問題（通俗點講，'機'指機構，由誰來管，'制'指規章制度，要按照什么制度來管理），反過來又會造成各部門機構在核電建設時爭奪權利，事故發生時相互推脫責任的亂象，繼而導致對核安全監管大打折扣。法律空白與機制不順產生的觀念隔閡相互影響，形成一處死循環。

挑戰重重

與其他立法類似，原子能立法采取的也是委托立法的方式。負責起草法律文本的部門，也就是未來依據此法對本行業進行主管、監督的政府部門。因而在立法過程中，起草者自然而然地傾向于擴張自己的權力范圍，給自己留出比較大的自由裁量的空間，或者直接進行自我授權，實現立法尋租。被監管者的權力和利益則往往被忽略、疏于考慮。于是，在監管的權力、責任與企業的權力、義務之間，時常出現不對稱的局面：監管部門權力很大，而責任很小；企業則是義務多多，而權力很少。

眾所周知，一部法律一旦關系到主管、監管部門的權力重新分配以及幾大行業壟斷巨頭的切身利益，它的問世就注定會變得異乎尋常的漫長起來。

2011年3月的福島核泄漏事件加速了我國原子能法的制定、出臺。同年5月，核能行業協會在工信部的委托下舉辦項目啟動會議，開始著手準備起草原子能法草案。盡管一系列積極的信號表明起草原子能法已經被提上政府的議程，然而擺在起草者面前的，依然是挑戰重重。

首先，關于原子能立法，行政主管、監管部門和學者對中國的"立法模式"存在重大分歧，尤其是考慮到法國等國家也沒有頒布"原子能法"的情況。其次，大力發展核能以滿足更多、更好、更清潔的能源需求和強調核能安全二者的平衡問題。再次，如何處理原子能法草案跟現行以及即將頒布的其他法律、行政法規和部門規章的關系。

例如，原子能法起草組需要處理由環保部執行的2003年《放射性污染防治法》和當前由似乎更重視鼓勵核能發展的工信部牽頭的《原子能法》的關系。再如，如何處理原子能法草案跟擬定中的《能源法》的關系以及和現行的《礦產資源法》、《環境保護法》等法律的銜接。此外，受困于日本的核事故帶來的不良影響，如何引導目前公眾對核電發展的看法也是重要課題。同時，缺乏對核能技術方面和法律方面都有深入知識的專家學者和專業人士為起草過程提供支持，也是影響立法工作的難題。

總之，福島核事故帶給我們的反思不應戛然而止，單純的技術考量無法承擔核能安全的全部責任，法律政策體系建構必須提上日程。盡管中國核電技術的發展并不遜色，但是在核政策與法律制度方面，核領域基本法律（原子能法）的缺失、涉及整個核能產業發展的產業鏈上的法律制度的不健全以及在核電安全管理方面專門性立法的停滯不前等，都難免造成政府在對核能安全的監管上力度不夠，甚至在某些環節上陷入無法可依的窘境。
（作者單位：中國核電工程有限公司）