當全中國都在說“城鎮化”的時候，大家說的“城鎮化”是一回事嗎？

國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵指出，中央政策已明確，城鎮化就是農村人口向城鎮逐步轉移的過程，就是城鎮基礎設施和公共服務覆蓋更多的農村地區和人口的過程。

但是，很多人擔心，城市管理者可能更愿意把精力放在對現有城鎮戶籍人口的服務上，或者是愿意加大對城鎮基礎設施建設和景觀建設的投資。傳統的政績觀導致對“城鎮化”的誤解，進一步導致各地的城鎮化實踐與中央的政策思路有差距。

2012年，全國總人口13.54億；城鎮戶籍人口(非農業人口)4.78億，占35.29%，農村戶籍人口(農業人口)8.76億；按居住地劃分，城鎮常住人口7.12億，占52.6%(即城鎮化率)。而在這7.12億人中，農民工人數在2.5億以上。

7億多人生活在城里，中國的城鎮化速度是世界上最快的，城鎮化過程中遇到的問題也是世界上任何一個國家都沒有經歷過的。因為在拉動內需方面的重要作用，城鎮化將成為推動經濟改革的重要方向。但對城鎮化的誤讀，無疑將影響城鎮化的最優進程。

日前，李鐵在接受《中國經濟周刊》采訪時指出了城鎮化存在五大誤讀：城鎮化就是城市化，城鎮化就是土地城鎮化，城鎮化就意味著投資建設，城鎮化就是城市現代化，城鎮化就是提升戶籍居民生活福利。

在李鐵看來，人們并不是不明白中國城鎮化的真正內涵，而是被城鎮化背后涉及到的利益再分配綁住了手腳。

城鎮化≠城市化

聚焦于各類大中城市和城市群，是對城鎮化的誤讀，中國應該走一條適合國情的大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化道路。

在農村人口向城市轉移的過程中，有兩個陷入分歧或者有時被混淆的概念：城鎮化，還是城市化？

從事宏觀經濟研究的政策專家和學者們，大多愿意使用“城市化”的概念。一方面是因為國際上沒有城鎮化的說法，另一方面是希望未來我國的城鎮化道路聚焦于各類大中城市和城市群。

而從事農村政策研究的部門和一些領導同志，根據我國的國情，傾向于采用“城鎮化”的提法。

中國現在有7.1億城鎮人口，可是我們只有658個城市，另外還有近兩萬個建制鎮，建制鎮平均人口1萬多。按照國際上一般對城市的認定，我們所有的建制鎮的鎮區都可以叫做城市?？墒窃谥袊?，建制鎮的統計范疇是屬于農村，隸屬于城市的管轄。如果我們提出“城市化”，在中國這種國情下，各級城市政府會以此為借口，排斥農民工，同時，他們會利用自己管理上的優勢權力，使得生產要素走向更多地向城市傾斜，把自己的城市越做越大。

“城鎮化”，這是目前中央既定政策的提法。我國已經有近2萬個小城鎮，把城鎮化的矛盾分解到小城鎮，會把不穩定因素降到最低。其次，在中國國情下，鎮代表著一部分農村人口就地就近的轉移，這也是我們重要的目標。

但是，大城市也必須要承擔農民工進城的公共服務問題。在尊重農民自愿選擇的前提下，各類城市都應該積極接納農民轉移，走出一條適合我國國情的大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化道路。

城鎮化≠土地城鎮化

在各地政府過度依賴“土地財政”的情況下，大量農村土地被低價征收。但實際上，城市在吸納農村土地的同時，應當同步做好失地農民的市民化問題。

2000—2010年，全國城鎮建成區面積擴張了64.45%，而城鎮人口增長速度只有45.9%。土地的城鎮化速度，要遠快于人的城鎮化速度。

改革開放以來，特別是進入20世紀90年代以來，城市通過低價征用農村的耕地或者集體建設用地資源，獲取了大量的資金，解決了城市的基礎設施建設。可以說，城市如今在形態上已經向現代化邁進，農村的土地作出了極大的貢獻。

如果從某個城市或某個村莊的角度看，低價征收農民土地肯定是帶有一定的剝奪性質。但從全局上看，中國特殊的土地征用制度，對于促進大量非農人口增加，提高農民收入，發揮中國國際競爭力等方面也起到了重大作用。中國每年有1000多萬農民進城從事非農就業，總共有2.5億農民從事非農產業，農民收入的近一半來自非農就業。各個地方政府在招商的時候，工業土地基本是零地價或負地價，這也是建立在現有的土地征用制度上的。

但土地征用過程中存在很多問題，比如一些城市政府在推進城市發展和建設中，土地粗放型使用，甚至不惜大量占用耕地，進行城市的擴張。目前城市人均建設用地133平方米，超過國家規定的80~120平方米的標準。

另外，盡管有2.5億農民進城從事非農產業，但農村人口向城市轉移的重要戰略目標并沒有得到相應的實現。

各類城市只歡迎農民工來就業打工，而不歡迎他們定居落戶，這是一個普遍存在的事實。為了降低城市發展成本，剝奪農民工帶來的廉價勞動力已經成了城市非常正常的選擇，而為農民工提供與戶籍居民同等的公共服務則被排斥在外。

城鎮化≠投資建設

在傳統的政績觀指引下，幾乎所有的地方政府都把城鎮化看作加快城市建設的大好時機，卻忽視了城鎮化發展中最重要的轉移農村人口的長遠目標。

城鎮化是要加快城鎮建設還是要促進人口轉移？雖然理論界已經明確城鎮化是農村人口向城鎮逐步轉移的過程，也是城鎮基礎設施和公共服務覆蓋更多的農村地區和人口的過程。但在實際操作中，各地做的，和中央講的完全不是一回事。

幾乎所有的地方政府都按照傳統慣性來理解城鎮化，認為城鎮化就是城市建設，是投資上項目。這是基于政績、基于地方GDP增長的非?，F實的認定。政府政績要閃亮，要超過前任，至少達到前任所獲得的收益，或達到前任的投資水平，就繼續通過土地出讓、通過城鎮建設來獲得。在到地方調研的過程中，我們發現，有的城市規定了大拆大建的數量指標，作為政績考核的標準之一；有的要求城鎮面貌在短期內出現較大的變化，符合所謂城鎮現代化的發展潮流。

更嚴重的是，在大規模城鎮建設的過程中，公共資源造成了嚴重的浪費。一些城市盲目照搬照抄發達國家城市建設的模式，追求的是大廣場、大馬路、摩天大樓、會展中心、大中心公園綠地和景觀工程。甚至在一些中西部城鎮，盡管產業基礎薄弱，財政入不敷出，也在不惜舉債鋪開攤子，大規模搞城市建設。當中出現了大量的政績工程和形象工程。這種現象無論是在省會城市還是在地級市和縣級市，比比皆是，隨處可見。

城鎮化≠城市現代化

城市建設向歐美看齊，高標準、追求現代化，更加拉大了城鄉差距，抬高了農民進城落戶門檻，與城鎮化提出的本義背道而馳。

城鎮化過程中，面臨著相當大的一個難題就是：城里的有識人士、精英、管理層、決策層，包括媒體、教授、學者、專家、政府管理層，都在向歐美看齊，所以我們看到了千城一面的、以歐美為樣板的、現代化的城市形態。他們認為，只有這樣才能體現出中國經濟快速發展的實力。甚至一些部門在下達的文件中要求，城鎮化建設要高標準、高檔次，要面向未來。

可是，最容易被忘記的是中國的國情：中國有近9億農民仍被排斥在城鎮化進程之外。實際上，城鎮化很簡單，農村人口向城鎮轉移，一定是低素質、低端就業、低收入人口進入城鎮的過程，這恰恰和現在城市管理者的城市發展理念發生了沖突。

北京市關閉農民工子弟學校，原因就是這些學校達不到公辦學校的標準和水平。那么公辦學校的標準和水平又是向什么看齊呢？是按照城里人的要求，向發達國家的水平看齊。在城鎮化過程中，參照系水平過高，和發展階段較低并存的過程，是我們邁不過去的一道坎。

我們制訂城市規劃和公共服務標準，是針對城市的富裕人口、精英人口，還是承認城市公共服務差別化的現實存在？給2.5億進城農民工提供一定的空間？

城鎮化≠提升戶籍居民生活福利

把發展的成果封閉在城市，不是城鎮化的本義，應當使進城農民與當地居民享受均等化的公共福利。

改革開放以后，城市發展的速度遠遠優于農村，使得城市居民所享受的公共福利也遠遠大于農村居民。大量的決策者、媒體記者、知識分子、企業家都住在城里，他們的話語權遠遠高于農民工，他們不希望和所謂的低端人群共同生活在一個區域里。這在很大程度上影響到了公共決策。

目前，中國的城市在公共服務上不完全對外來人口開放。首先，外來人口不能享受戶籍人口的各項社會保障政策和福利政策。截至2010年底，農民工參加養老、工傷、醫療、失業和生育保險的比例分別為9.5%、24.1%、14.3%、4.9%和2.9%。當然，外來人口也無法享受到戶籍人口的低收入補貼。

其次，外來人口和戶籍人口存在著就業上的不平等，公務員考試有戶籍要求，一些國有企業的重要崗位和國家事業單位的就業也有戶籍要求。

第三，在大多數城市，無論是原來的福利分配住房，還是后來的廉租房、經濟適用房、限價房等，基本不對外來人口開放。即使是外來人口在城鄉結合部所居住的出租房，在管理上也被認定為不合法。而限制外來人口購買商品房，更是政策上的嚴重倒退。

第四，外來人口子女入學和戶籍人口也存在明顯的不平等。長期在就業地城市居住的外來人口子女，不能在父母就業所在地參加高考，這是目前對于外來人口在教育上最大的不平等待遇。

當我們提出城市的發展走向國際時，我們應該看到，中國的城市如果不解決人口的自由流動和公共服務均等化，所謂的國際城市、國際化大都市就已經否定了自身。

李鐵：城鎮化是給農民工市民化雪中送炭

采訪李鐵的這天，他上午剛剛赴國家行政學院講授城鎮化課程。讓他郁悶的是，盡管他頗費唇舌地給一批又一批的地方官員解讀中央關于城鎮化的政策內涵，但他發現，這些官員心里想的和實際做的都還是“另一種城鎮化”。

城里的“蛋糕”能分給農民嗎？

電梯是高層建筑的公共服務工具，理論上應該是對所有人開放的，但從心理學的角度分析，先上了電梯的人一定不希望更多的人進入電梯。因為一是會增加空間的擁擠度；二是會增加樓層的?？看螖担蝗菚绊戨娞輧鹊目諝赓|量等等。

拿“電梯理論”來解讀城鎮化過程中的問題，也有幾分道理。

改革開放以后，城鄉分割的戶籍制度問題沒有得到及時解決，隨著經濟社會的快速發展，使得城市發展的速度遠遠優于農村。

“30多年來，中國農村平均每年向城市轉移1000多萬名勞動力，即使在全球經濟危機極其嚴峻的情況下，中國還可以達到7.8%的速度增長。另一方面，農民的土地被低價剝奪，政府得到的土地出讓金轉入城市基礎設施建設，給房地產商做了配套，房地產商大賺了一把。城市居民也獲得了公共福利。”李鐵說。

城市和農村的利益差別一旦被固化，就會形成排斥效應，就會影響到城市發展決策。

截至目前，我國的城鎮化率已經達到52.6%，城鎮人口達7億人。但其中戶籍人口的城鎮化率只有35.29%。這中間的差距就是2.5億農民工，以及約7000萬城鎮間流動人口，他們無法享受城鎮居民平等的公共服務水平。

“城鎮化不是建設投資，不是現有城鎮居民怎么致富，也不是現有城鎮居民生活水平的提高。城鎮化的核心問題是農民進城，是要讓農民在轉化為市民過程中，能更好地接受均等的公共服務，在社保繳納率、居住條件等方面有所改善。所以城鎮化不是給城市發展錦上添花，而是給農民工市民化雪中送炭。”李鐵說，未來的城鎮化政策，就是怎樣把這2.5億農民工和7000萬的城鎮間流動人口，通過戶籍制度改革，穩步地市民化，把他們的長期消費從農村轉向城鎮，從原住地轉向就業地，這樣才能真正地帶動消費、帶動市場，達到拉動內需，促進整個國民經濟提升的目的。

城鎮化需要深刻的社會改革

農村富余勞動力向非農產業和城鎮轉移，是工業化和現代化的必然趨勢。2.5億農民工在城里，對他們的公共服務很大程度上反映了城鎮化質量的高低。

“過去我們限制農民進城，現在我們面臨怎樣來打破農民進城的制度約束。”李鐵說，“我所理解的城鎮化政策是改革。僅靠投資是無法帶動城鎮化的，否則只會固化當地居民和外來人口的福利格局。只有在改革的基礎上，打破戶籍、土地和行政管理體制上的障礙，提高城鎮化質量，改善外來人口的公共服務，提升投資效率才能變為可能。”

城鎮化改革，面臨著非常嚴峻的利益結構調整，如何在本地人和外地人、城市居民和農村人口之間做好利益平衡？

李鐵認為，可以實行差別化政策。比如戶籍制度改革，可以逐步分期分批有條件地解決長期在城鎮務工就業的外來農民工進城定居落戶問題。再比如教育制度，要允許差別化教育資源的存在，外來人口子女可以就讀打工子弟學校、民辦學校。

此外，對于各地為了降低城市發展成本而把對農民工的公共服務排除在外的現象，李鐵認為，農民工市民化的財政壓力事實上被夸大了。

“城鎮化需要支付的成本是多少，一直是各級政府所關心的重要問題。不少地方都以要支付的公共服務成本過高為由拒絕將農民工納入財政經常性支出項目。但是多數研究對城鎮化人均成本的計算結果是在2萬~2.5萬元之間(2000年不變價)。隨著經濟發展，這個成本可能增加，但即使是達到5萬元，按每年轉移2000萬人計算，年均也只有1萬億元，大約相當于2012年GDP的1/50。”李鐵說，農民工進城定居和就業的成本不高，同時還可以緩解城鎮公共資源閑置和過剩的問題。比如，城市在計劃生育高峰時期形成的教育資源，隨著人口增長水平的下降，已經不同程度地出現了過剩。在上海，農民工子女已經利用了35%的公共教育資源，大大緩解了教師和教育資源過剩的壓力。

李鐵

李鐵，現任國家發展改革委員會城市和小城鎮改革發展中心主任，國務院政府特殊津貼專家，長期從事城鎮化、城市和小城鎮發展、城市發展戰略規劃、農村改革和發展的政策咨詢工作。多次主持或參與了中央、國務院有關城鎮化政策文件的起草和制定，參加了2004年以來7個中央一號文件的起草工作。