中國(guó)政府是否設(shè)立“能源部”，能否建立統(tǒng)籌有效的管束機(jī)制，以支持中國(guó)快速增長(zhǎng)的能源需求，控制日益加劇的環(huán)境污染和應(yīng)對(duì)氣候變化，不僅是中國(guó)社會(huì)各界高度關(guān)注的問(wèn)題，也是國(guó)際社會(huì)熱議的焦點(diǎn)。胡錦濤總書記在十七大報(bào)告中要求建立一個(gè)“權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制”,提出：“精簡(jiǎn)和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門問(wèn)題”。此外，在報(bào)告中曾20多次提及能源問(wèn)題，可見機(jī)構(gòu)和能源都是我們有待解決的重點(diǎn)問(wèn)題。

即將召開的2008年“兩會(huì)”，將使中國(guó)政治體制改革水落石出，一個(gè)“寬職能、少機(jī)構(gòu)、責(zé)任明、職權(quán)清”的“大部委”體制呼之欲出。而在新的政府架構(gòu)下，誰(shuí)來(lái)管能源？怎么管能源？承擔(dān)什么權(quán)責(zé)？倍受媒體和社會(huì)關(guān)注。

能源部？

在大部委體制下最大的爭(zhēng)議莫過(guò)于誰(shuí)來(lái)管能源？

“機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門、責(zé)任不清”是中國(guó)行政管理的一大痼疾，目前在中國(guó)政府網(wǎng)上所列的國(guó)務(wù)院行政部門竟已多達(dá)62個(gè)，且仍不完全。其中部級(jí)機(jī)構(gòu)近40個(gè)，而美國(guó)、法國(guó)、新加坡等國(guó)僅有15至20個(gè)部基本管理的全國(guó)全部的行政事務(wù)。

在中國(guó)能源管理上，九龍治水的問(wèn)題更為突出。目前，發(fā)展改革委、國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、電監(jiān)會(huì)、水利部、國(guó)土資源部、國(guó)家環(huán)保總局、國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)管總局、鐵道部、農(nóng)業(yè)部、交通部、國(guó)資委、科技部、商務(wù)部等都在不同程度、不同層面、不同范圍管理或影響能源政策。但是，確沒(méi)有一個(gè)機(jī)構(gòu)能夠系統(tǒng)地，自始至終地，權(quán)責(zé)一致地管理中國(guó)的能源事務(wù)，沒(méi)有一個(gè)部門對(duì)中國(guó)能源出現(xiàn)的問(wèn)題承擔(dān)責(zé)任。

眾人拾柴確沒(méi)有火焰高，多年來(lái)，中國(guó)頻發(fā)油荒、電荒、氣荒、煤荒、水荒、熱荒；礦難、漲價(jià)、大氣污染、酸雨都已經(jīng)是令人麻木的“關(guān)鍵詞”。一會(huì)兒煤電之爭(zhēng)難以收?qǐng)?，只得水漲船高激勵(lì)煤電再爭(zhēng)一輪；一會(huì)兒油價(jià)博弈無(wú)油可加，形成國(guó)際國(guó)內(nèi)油價(jià)上漲的互促作用；一會(huì)兒電力建設(shè)失控，為保銀行還貸，不得不巧立名目將還能發(fā)電的電廠炸掉；一會(huì)兒節(jié)能減排，各地卻把矛頭指向全世界節(jié)能減排第一線的熱電聯(lián)產(chǎn) ┄ ┄。政策混亂，自相矛盾，朝令夕改，威信日下。

中國(guó)的能源管理確實(shí)缺乏一個(gè)系統(tǒng)化的統(tǒng)籌安排，在許多重大問(wèn)題決策上明顯存在信息不足，認(rèn)識(shí)偏差，感情用事和被大企業(yè)集團(tuán)影響等問(wèn)題。面對(duì)這種政策的混亂，我們著實(shí)應(yīng)該找到一些認(rèn)認(rèn)真真的解決方法，建立一個(gè)“權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制”來(lái)駕馭中國(guó)的能源和環(huán)境問(wèn)題。成立能源部本該不是問(wèn)題，全世界都有能源部，人家對(duì)能源問(wèn)題處理的比我們差嗎？我們不相信外國(guó)的月亮圓，為什么要相信能源部在中國(guó)行不通？問(wèn)題是我們想建立一個(gè)什么樣的能源部。

在大部委方案中，建立一個(gè)統(tǒng)籌管理國(guó)家工業(yè)體系和能源體系的綜合性部委的方案?jìng)餮杂鷣?lái)愈盛，將對(duì)工業(yè)、生產(chǎn)安全和能源，以及節(jié)能統(tǒng)籌考慮，建立工業(yè)能源部的主張正在被大家深入思考。

能源不是一個(gè)行業(yè)，而是一個(gè)基礎(chǔ)。我們不僅要清楚什么是能源，更要清楚能源是什么？將能源作為一個(gè)工業(yè)行業(yè)部門的管理思路是難以成功，中國(guó)歷史上建立過(guò)能源部，也成立過(guò)能源委，都沒(méi)有很好的形成行業(yè)管理的有效職能，反而成為煤炭、電力、石油等各大工業(yè)集團(tuán)利益角逐的競(jìng)技場(chǎng)，每一位部長(zhǎng)、副部長(zhǎng)都置身于行業(yè)壁壘之中，代表著一個(gè)具體行業(yè)的利益爭(zhēng)來(lái)爭(zhēng)去，且這個(gè)能源的部委又不得不代表自己管轄的行業(yè)集團(tuán)的利益在橫向與鐵路、交通、環(huán)保、國(guó)土等部門斗智斗勇，在縱向與上游的計(jì)委、經(jīng)委討價(jià)還價(jià)，與下游地方政府和工農(nóng)業(yè)部門為權(quán)力、價(jià)格和投資等利益爭(zhēng)得面紅耳赤。

能源不是一個(gè)具體的工業(yè)行業(yè)，是我們現(xiàn)代文明的基礎(chǔ)，是運(yùn)行整個(gè)社會(huì)的最基本的動(dòng)力源泉，能源滲透在人類世界的每一個(gè)細(xì)節(jié)之中。所以，將能源作為一個(gè)行業(yè)部門的思路難以成就，這是以往失敗最需要總結(jié)的問(wèn)題。能源部應(yīng)該與國(guó)防、外交、文化、教育在同一維度，而不應(yīng)與鐵道、交通、水利、農(nóng)業(yè)在同一維度。能源部的管理者必須樹立大能源觀，要將各種能源作為一個(gè)整體來(lái)考慮，要從全系統(tǒng)看問(wèn)題，從能源的終端需求，供需系統(tǒng)，交易體系，運(yùn)輸配送，生產(chǎn)轉(zhuǎn)換，開發(fā)利用，基礎(chǔ)研究和對(duì)社會(huì)的影響、以及環(huán)境資源代價(jià)等層面系統(tǒng)地思考問(wèn)題；要爬到墻上去看問(wèn)題，決不能將自己置身于行業(yè)壁壘之中，立足或著眼于整個(gè)國(guó)家對(duì)能源的要求，從全盤看問(wèn)題；要從月亮上看問(wèn)題，以全球化的視野來(lái)看待中國(guó)的能源和環(huán)境問(wèn)題。因?yàn)?，?shí)踐已經(jīng)證明，只有跳出傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條塊分割、地域分割的思維模式，只有跳出習(xí)慣性的工業(yè)時(shí)代的產(chǎn)業(yè)分工的思維模式，只有跳出地區(qū)，乃至國(guó)家的本位主義，我們才可能看清能源環(huán)境問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，找出解決矛盾的答案，沒(méi)有利益包袱地輕裝面對(duì)矛盾和解決問(wèn)題。建立工業(yè)能源部的考量，應(yīng)該說(shuō)是一種正確的方向，將工業(yè)和能源作為一個(gè)整體來(lái)考慮是一個(gè)進(jìn)步，更有利于從全系統(tǒng)、全局和全球化的角度看問(wèn)題，更可能使管理者從利益集團(tuán)的壁壘和羅網(wǎng)之外來(lái)考慮和解決中國(guó)能源面對(duì)的問(wèn)題。

有人認(rèn)為，工業(yè)能源部更像過(guò)去被發(fā)改委替代的國(guó)家經(jīng)貿(mào)委或更早的國(guó)家經(jīng)委。今天的中國(guó)，所有的工業(yè)部門已經(jīng)企業(yè)化管理，確實(shí)不需要一個(gè)負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的直接行政管理機(jī)構(gòu)。但是，我們不應(yīng)該否認(rèn)，無(wú)論經(jīng)委還是后來(lái)的經(jīng)貿(mào)委，對(duì)于當(dāng)時(shí)全國(guó)提高能效，節(jié)約能源的貢獻(xiàn)是極為突出的，做過(guò)大量的行之有效的工作，這是大家有目共睹的。今天的中國(guó)，更加重視提高能效和節(jié)能減排，因?yàn)槿绻覀冋也坏揭粭l通過(guò)最少的資源消耗、最高的能源效率和最低的環(huán)境排放來(lái)支持中國(guó)持續(xù)發(fā)展的模式，中國(guó)成為一個(gè)全面的發(fā)達(dá)國(guó)家?guī)缀跏翘旆揭棺T，全球沒(méi)有如此足夠的資源量，環(huán)境沒(méi)有如此足夠的承載力。所以，對(duì)每一個(gè)企業(yè)，每一個(gè)地區(qū)、每一個(gè)社會(huì)環(huán)節(jié)進(jìn)行有效的能效和排放監(jiān)管是非常必要的，既便未來(lái)的能源部將中國(guó)的節(jié)能這一件工作做好，就已經(jīng)非常了不起了！工業(yè)能源部的名稱本身就足已反應(yīng)出設(shè)計(jì)者當(dāng)初的戰(zhàn)略初衷。[page]

發(fā)改委？

設(shè)立能源部最大的疑慮是國(guó)家發(fā)改委怎么辦？

這是一個(gè)不言而喻的矛盾。因?yàn)?，新機(jī)構(gòu)不可能不與現(xiàn)在發(fā)改委的職權(quán)發(fā)生重疊或沖突。對(duì)于即將成立的工業(yè)能源部而言，一些關(guān)鍵權(quán)力如果不從發(fā)改委移交出來(lái)，今后將難以管理和解決好未來(lái)中國(guó)的能源問(wèn)題，特別是能源價(jià)格制定的權(quán)力，這是協(xié)調(diào)各種能源和節(jié)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展最主要的手段。

實(shí)事求是的說(shuō)，中國(guó)這般如此巨大的一個(gè)國(guó)家，各地地緣條件差異迥異，資源儲(chǔ)量極不均衡，發(fā)展速度很不同步，沒(méi)有一個(gè)部門作為國(guó)務(wù)院的執(zhí)行機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)調(diào)發(fā)展的均衡性是不可想象的。對(duì)于整體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控將在相當(dāng)一段時(shí)間是需要的。矛盾不在于調(diào)控，而在于調(diào)控手段和技巧。

當(dāng)初國(guó)務(wù)院將體改辦并入發(fā)改委并非是中國(guó)的改革已經(jīng)完成，而是希望更多地通過(guò)改革來(lái)解決發(fā)展中的問(wèn)題。但是，我們看到的情況是發(fā)改委被發(fā)展中的細(xì)節(jié)性問(wèn)題壓的喘不過(guò)氣來(lái)，事必躬親，每一個(gè)項(xiàng)目都要一一審批，基本無(wú)暇置身深化改革的重大戰(zhàn)略部署的制定和落實(shí)。我們?cè)谀茉吹闹卮笾贫雀母锷匣咎幱谕磺埃娏Ω母镌靥げ?，石油交易體系遙遙無(wú)期，煤電之爭(zhēng)全然無(wú)解，環(huán)境排放交易機(jī)制僅在思考之中┄ ┄

國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)是目前中國(guó)能源的主要管理部門之一，但是，發(fā)改委在現(xiàn)行管理構(gòu)架下承擔(dān)了中國(guó)能源管理的決策建議，但無(wú)需對(duì)決策建議的質(zhì)量承擔(dān)直接責(zé)任。就如同在戰(zhàn)爭(zhēng)中，負(fù)責(zé)排兵布署的參謀部，在下達(dá)攻擊命令之后就只依靠批供彈藥來(lái)控制戰(zhàn)局，打贏打敗也與己無(wú)關(guān)。后面的仗怎么打？只能任由前線指揮員和兵種指揮員自我發(fā)揮，自負(fù)其責(zé)。而那些指揮員們所負(fù)責(zé)的對(duì)象并非發(fā)改委，而是另一個(gè)司令--國(guó)資委。而對(duì)國(guó)資委而言，戰(zhàn)役整體的勝負(fù)不是他們衡量的標(biāo)準(zhǔn)，他們的責(zé)權(quán)導(dǎo)致他們更加關(guān)心每一個(gè)具體部隊(duì)繳獲了幾只槍，抓了幾個(gè)俘虜。這樣的格局怎么可能打一場(chǎng)全面的勝仗？所以，應(yīng)該說(shuō)問(wèn)題并不在發(fā)改委、國(guó)資委，關(guān)鍵還是機(jī)制設(shè)計(jì)存在缺陷。

中國(guó)的復(fù)興速度是人類有史以來(lái)前所未有的，13億人近乎于瘋狂的工作和積蓄財(cái)富，幾乎使我們的國(guó)家在一夜之間發(fā)生了翻天覆地的變化。我們對(duì)能源的認(rèn)識(shí)，對(duì)能源的管理跟不上時(shí)代要求并不奇怪，西方工業(yè)化國(guó)家是靠200年的發(fā)展，經(jīng)歷了兩次世界大戰(zhàn)和無(wú)數(shù)場(chǎng)局部戰(zhàn)爭(zhēng)，以數(shù)千萬(wàn)人的生命作為代價(jià)才思考明白，才將這一問(wèn)題化成一種世界觀。我們可以在30年中從農(nóng)業(yè)社會(huì)一步踏入工業(yè)文明，但是我們的世界觀不可能迅即實(shí)現(xiàn)“與時(shí)俱進(jìn)”，而我們駕馭新時(shí)代的能力更不可能一氣呵成，過(guò)程是必不可少的。

毛主席說(shuō)過(guò)，世界觀的改造是一個(gè)艱苦的過(guò)程，現(xiàn)在是“存在”正在強(qiáng)迫我們不得不轉(zhuǎn)變“意識(shí)”。在這一過(guò)程中，我們需要更多的人去思考，去設(shè)計(jì)，去嘗試更加有效的、富于創(chuàng)新的制度設(shè)計(jì)。發(fā)改委有“發(fā)展”和“改革”兩大任務(wù)，但是發(fā)展和改革不是“或者”的關(guān)系，而是因果關(guān)系，因?yàn)榻裉煳覀儾粡?qiáng)調(diào)改革，不重新進(jìn)行有效的機(jī)制設(shè)計(jì)，發(fā)展的方向?qū)?huì)陷入混亂，發(fā)展的質(zhì)量將會(huì)難以保證、發(fā)展的成果將可能成為新的、更大的負(fù)擔(dān)。如果成立能源部將與發(fā)改委現(xiàn)有職能發(fā)生沖突，就應(yīng)該考慮將發(fā)改委的工作重點(diǎn)進(jìn)行調(diào)整，使發(fā)改委更加關(guān)注改革和制度設(shè)計(jì)這些關(guān)鍵問(wèn)題，將發(fā)展中的具體問(wèn)題留給職能部門去解決。是否應(yīng)該考慮將發(fā)改委進(jìn)一步改稱為：國(guó)家改革與發(fā)展委員會(huì)，以明確改革的重點(diǎn)。過(guò)去的體制未能解決好中國(guó)的能源問(wèn)題，改變已經(jīng)勢(shì)在必行，能源改革滯后已經(jīng)影響了發(fā)展質(zhì)量。

最近，有許多專家都在關(guān)注發(fā)改委有關(guān)官員提出的，在能源行業(yè)建立“綠色證書”和實(shí)現(xiàn)“綠色配額交易”的設(shè)想，認(rèn)為這是可能統(tǒng)籌解決中國(guó)能源、環(huán)境、節(jié)能等一系列問(wèn)題的制度創(chuàng)新。為每一種清潔的能源產(chǎn)品和節(jié)能成果發(fā)放綠色證書，社會(huì)可以要求大的能源供應(yīng)商和能源大用戶必須擁有一定數(shù)量的綠色證書配售配購(gòu)。沒(méi)有綠色證書可以到市場(chǎng)上買，多了可以到市場(chǎng)上賣，通過(guò)這樣一種交易模式來(lái)建立中國(guó)的可再生能源、節(jié)能的可持續(xù)的商業(yè)模式，從根本上解決能源和環(huán)境問(wèn)題。而這一創(chuàng)造只有發(fā)改委這樣的部門能夠完成設(shè)計(jì)、實(shí)施和監(jiān)管。

能源環(huán)境部？

世界更關(guān)注中國(guó)的工業(yè)能源部能否幫助全球控制氣候變化？

中國(guó)南方地區(qū)大面積的冰凍雨雪災(zāi)害，使中國(guó)開始體會(huì)全球變暖的惡果，人類毫無(wú)截至地排放二氧化碳，正在陷人類于危亡之中。中國(guó)盡管不斷強(qiáng)化節(jié)能減排，但是以煤為主的能源結(jié)構(gòu)，使中國(guó)排放了更多的溫室氣體，即將成為全球最大的排放國(guó)，減少溫室氣體的努力遠(yuǎn)遠(yuǎn)比減少二氧化硫更加艱巨，代價(jià)更高。采用交易機(jī)制，將排放和能效通過(guò)二氧化碳量化，以市場(chǎng)交易機(jī)制來(lái)控制排放是最聰明的辦法，人們的努力可以變成金錢匯報(bào)，而浪費(fèi)將變?yōu)橹苯拥拇鷥r(jià)。但是這一交易模式的建立和完善，需要將能源與環(huán)境統(tǒng)籌管理。

改革是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，我們將根據(jù)不同時(shí)期，來(lái)解決不同階段遇到的主要問(wèn)題。任何一次改革都不可能一步到位，必須是循序漸進(jìn)的過(guò)程。中國(guó)將其它國(guó)家?guī)装倌曜哌^(guò)的路，在短短幾十年中走完，就不可能不發(fā)生頻繁調(diào)整，對(duì)此我們不應(yīng)該大驚小怪，更不能求全責(zé)備。在這一快速變革的時(shí)期，機(jī)構(gòu)設(shè)置必須及時(shí)調(diào)整，以適應(yīng)時(shí)代的變遷的需要。

在先解決工業(yè)能源統(tǒng)籌管理之后，下一個(gè)問(wèn)題是二氧化碳的減排。如若，我們相信因?yàn)槿祟惢顒?dòng)造成溫室氣體過(guò)量排放，最終導(dǎo)致全球氣候變化的判斷；那么，我們將遲早將采取行動(dòng)。排放控制的重點(diǎn)必將從SO2和COD，轉(zhuǎn)向CO2?？v觀全球，能夠?qū)崿F(xiàn)溫室氣體減排和實(shí)現(xiàn)能源消耗下降的國(guó)家基本上都采取了將能源與環(huán)境統(tǒng)籌管理的制度設(shè)計(jì)--建立“能源環(huán)境部”。從實(shí)際經(jīng)驗(yàn)看，只有將能源環(huán)境一并兼顧的管理機(jī)制，才可能更加有效地控制溫室氣體的排放量，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)化石能源消耗的不斷下降。

當(dāng)然，目前對(duì)中國(guó)談這一步也許為時(shí)過(guò)早。中國(guó)之所以能夠快速成長(zhǎng)，關(guān)鍵是中國(guó)人學(xué)習(xí)接受能力非凡，我們?cè)趯W(xué)習(xí)新技術(shù)的同時(shí)也接受了新文明，與此同時(shí)我們對(duì)于文明的理解和責(zé)任也在快速升華。今天我們討論整合能源以提高社會(huì)能效，明天我們就會(huì)討論進(jìn)行排放交易來(lái)控制溫室氣體排放。作為全球最大的溫室氣體排放國(guó)，也許5年，也許10年，下一次當(dāng)我們?cè)俅斡懻撜畽C(jī)構(gòu)整合時(shí)，就如同今天我們期盼解決油荒、氣荒、電荒問(wèn)題一樣，我們可能將更加關(guān)注能源和環(huán)境統(tǒng)籌挾制的新的制度設(shè)計(jì)結(jié)構(gòu)，以更加有效降低溫室氣體的排放，以使我們更加接近人類共同的文明價(jià)值目標(biāo)。