聚焦煤炭行業(yè)重組

■韓琪

山西是我國煤炭資源大省，也是全國最重要的能源基地之一，肩負(fù)著國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)煤炭需求的重要使命，長期以來為全國特別是東部沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了強(qiáng)大的能源支撐。

但長期以來，山西煤炭發(fā)展“多小散亂”的格局，制約著山西的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。其實(shí)不止山西，全國各地，有煤炭資源處就有大大小小的煤窯。煤炭，這個(gè)古已有之的產(chǎn)業(yè)，既可以用最先進(jìn)的設(shè)備和生產(chǎn)方式生產(chǎn)，也可以用最落后最原始的方法采掘。世界各煤炭生產(chǎn)大國，都經(jīng)歷了由散亂到集中的漫長過程。

從長遠(yuǎn)看，山西煤炭資源整合的舉措符合世界煤炭產(chǎn)業(yè)的大趨勢，也是實(shí)現(xiàn)我國煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必由之路。從我國煤炭產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀來看，集中度非常低。據(jù)中國煤炭科工集團(tuán)總經(jīng)理、煤炭科學(xué)研究總院原院長王金華提供的資料，現(xiàn)在全國有2萬多個(gè)小煤礦，生產(chǎn)著28億噸的煤炭。而美國2008年的產(chǎn)量是10．6億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，相當(dāng)于13億噸原煤，而礦井總數(shù)是1458座。我國年產(chǎn)上千萬噸的礦井全國有24座，山西僅有兩座。山西的煤炭產(chǎn)量占到全國的1／4，大型礦井占的比重可謂微乎其微。所以說，加快煤炭資源整合和加大大型煤炭企業(yè)的建設(shè)力度，是大勢所趨。

整頓山西煤炭產(chǎn)業(yè)的正面效應(yīng)

第一，整合可以優(yōu)化山西煤炭生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。煤炭發(fā)展“多小散亂”格局，一直是改革以來全國煤炭產(chǎn)業(yè)，尤其是山西煤炭產(chǎn)業(yè)的突出問題。上世紀(jì)90年代，山西省“有水快流”，為了促進(jìn)煤炭生產(chǎn)發(fā)展，放開競爭，在招商引資的旗號(hào)下，聚集了大量民間資本，以至于山西煤老板與溫州炒房團(tuán)一樣，成為一個(gè)令全國人民矚目的特殊群體。 
 

煤炭資源是一種特殊的資源，大量資本涌入山西煤炭業(yè)，大大小小的開發(fā)商通過各種手段、途徑，開礦挖礦，采富礦，棄貧礦，“多小散亂”帶來惡性競爭、資源浪費(fèi)嚴(yán)重、污染突出等一系列問題，層出不窮，積重難返。山西煤炭產(chǎn)業(yè)非如此強(qiáng)力整合不可能徹底改變局面。毫無疑問，整頓可有效實(shí)現(xiàn)煤炭產(chǎn)業(yè)的升級(jí)，促進(jìn)煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

    第二，“帶血的煤炭”一直是山西煤炭生產(chǎn)為社會(huì)廣為詬病的問題，安全問題始終是懸在山西煤礦從業(yè)人員和各級(jí)政府官員頭上的達(dá)摩克利斯之劍，整合可以緩解礦難頻發(fā)帶來的威脅。雖然只要是以盈利為目標(biāo)的企業(yè)，無論大小，無論國有還是非國有，都有可能為最大化自己的利潤而盡量減少安全方面的投資以降低成本，從而埋下礦難的隱患，加大災(zāi)難發(fā)生的概率，但畢竟大企業(yè)會(huì)比小企業(yè)更關(guān)注長期的發(fā)展，也更有經(jīng)濟(jì)實(shí)力在安全設(shè)施方面進(jìn)行投資。并且由于大企業(yè)數(shù)量相對(duì)較少，監(jiān)管起來也比較容易。

    相比之下，小企業(yè)更關(guān)注的是眼前利益，由于政策和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，小企業(yè)行為通常比較短期化，為了降低成本、增加利潤，以盡快收回投資，在較短的期限內(nèi)最大化自己的收益，他們一般是不大可能在安全方面進(jìn)行大量投資的。因此一般而言，雖然大中小煤礦都會(huì)發(fā)生礦難，但小企業(yè)發(fā)生礦難的概率更大。所以，從理論上說，整合可以減少礦難的發(fā)生，因?yàn)檎系暮诵木褪翘岣咂髽I(yè)集中度，通過兼并聯(lián)合，把小資本集中成大資本，小企業(yè)集中為大企業(yè)。

    第三，整合在一定程度上也可以減少官員腐敗的機(jī)會(huì)。在煤炭生產(chǎn)“多小散亂”的格局下，每一個(gè)小煤礦都是一塊“唐僧肉”，對(duì)所有沾得上邊沾不上邊的各路神仙，企業(yè)都是要燒香打點(diǎn)的。監(jiān)管成為了索賄受賄冠冕堂皇的借口，對(duì)腐敗官員的治理陷入了法不責(zé)眾的尷尬中。與其揚(yáng)湯止沸，不如釜底抽薪。并不是說對(duì)大企業(yè)的監(jiān)管就不會(huì)產(chǎn)生腐敗，而是大企業(yè)畢竟數(shù)量有限，管理也要規(guī)范得多，向大企業(yè)堂而皇之索賄的難度也大得多。

    整頓山西煤炭產(chǎn)業(yè)的負(fù)面效應(yīng)

    ２００６年１２月１８日，國務(wù)院辦公廳正式轉(zhuǎn)發(fā)了國資委《關(guān)于推進(jìn)國有資本調(diào)整和國有企業(yè)重組指導(dǎo)意見》，此后，新一輪“國進(jìn)民退”正式展開。在這份文件的基礎(chǔ)上，國資委主任李榮融代表國資委提出對(duì)國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的最新部署：國有經(jīng)濟(jì)要對(duì)“關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域”保持絕對(duì)控制力，即在軍工、電網(wǎng)電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運(yùn)等七大行業(yè)里，國有資本要保持“絕對(duì)控制力”。此次山西的煤炭企業(yè)整頓，可以看成是這一部署在煤炭產(chǎn)業(yè)中的具體落實(shí)。

    山西此次煤炭產(chǎn)業(yè)整合，是一次利益的大調(diào)整。整合涉及到不同的利益主體，單純依靠市場的手段協(xié)調(diào)解決難度很大，所以由政府出面，在政府的行政主導(dǎo)下展開。整合的實(shí)質(zhì)是大進(jìn)小退、優(yōu)進(jìn)劣退。由于這種整合不是市場力量作用的結(jié)果，又由于歷史和政策的原因，煤炭生產(chǎn)的大企業(yè)多是國有企業(yè)，所以整合實(shí)際上是以國有大型煤炭企業(yè)為骨干，通過企業(yè)并購、協(xié)議轉(zhuǎn)讓、聯(lián)合重組、控股參股等多種方式兼并重組中小煤炭企業(yè)的過程。這隱含著某種假定：國有企業(yè)在煤炭生產(chǎn)領(lǐng)域具有先天的優(yōu)勢，似乎可以“一大遮百丑”。

    的確，煤炭行業(yè)作為資源類自然壟斷行業(yè)，具備相當(dāng)?shù)囊?guī)模效應(yīng)。如果產(chǎn)能規(guī)模不夠，那么不僅生產(chǎn)成本無法有效降低，同時(shí)也無法形成規(guī)模化抵御外部市場變化的能力。尤其是對(duì)于煤炭這樣的上游能源行業(yè)，其受經(jīng)濟(jì)周期的影響十分明顯，如果缺乏足夠的市場集中度與產(chǎn)業(yè)規(guī)模，就無法抵御經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊。并且如前所述，煤炭資源整合后，可能使安全和管理水平得到大的提升。但是，有以下幾個(gè)問題值得我們進(jìn)一步思考：

    第一，當(dāng)初進(jìn)入煤炭產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)商，是以市場的方式進(jìn)入的，按照當(dāng)時(shí)的市價(jià)買下許多小煤礦的經(jīng)營權(quán)。這種市場化受讓礦權(quán)的方式與２００９年政府主導(dǎo)的煤炭資源整合迎面相撞。政府強(qiáng)制整合的行為和措施，是否違反《憲法》、《物權(quán)法》、《合同法》、《煤炭法》、《礦產(chǎn)資源法》、《公司法》以及《立法法》等相關(guān)法律規(guī)定？紅頭文件和法律孰大？撇開山西煤炭產(chǎn)業(yè)整合，我們不就事論事，政府究竟有多大的權(quán)限能在多大的范圍內(nèi)活動(dòng)？政府活動(dòng)有沒有邊界？如果煤炭產(chǎn)業(yè)出了問題政府就整合煤炭小企業(yè)，鋼鐵產(chǎn)業(yè)需要做大國有企業(yè)就強(qiáng)行兼并民營企業(yè)，那中國還是市場經(jīng)濟(jì)嗎？尤其是在如此之短的時(shí)間里必須整合完畢，這是不是侵犯了被兼并煤礦企業(yè)的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，干涉了被指令作為兼并主體企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)？

    第二，憑什么認(rèn)定國有企業(yè)就一定會(huì)比非國有企業(yè)能夠節(jié)約資源、減少污染？大型開采對(duì)生態(tài)、環(huán)境、水資源、土地塌陷等方面的影響并不一定比小煤礦小。如果沒有合理的制度安排，沒有長期的開采協(xié)議保證，不論企業(yè)大小，也不論國有非國有，出現(xiàn)的問題會(huì)是一樣的。比如你有一個(gè)３０萬噸的民營煤礦，假如能夠留給自己子孫后代，能通過長期協(xié)議有一個(gè)穩(wěn)定的收入，你肯定會(huì)認(rèn)真經(jīng)營這個(gè)煤礦，想方設(shè)法使得資源能夠優(yōu)化配置。如果我只是一個(gè)國有煤礦的領(lǐng)導(dǎo)人，我只關(guān)心在我任內(nèi)的產(chǎn)量和收入，那么節(jié)約資源、減少污染就不一定是我的目標(biāo)函數(shù)了。以為國有企業(yè)接管民營小煤礦后就萬事大吉，這是一廂情愿。

    第三，是不是一定要采取行政整合的手段？是不是還有別的方法解開山西煤礦的死結(jié)？規(guī)定一定的產(chǎn)業(yè)門檻是必要的，如果法律上有明確規(guī)定，不用政府行政整合，市場經(jīng)濟(jì)自身也會(huì)發(fā)生兼并重組的行為。所以筆者認(rèn)為，應(yīng)該用法制的手段加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的管理，要采用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，從資源回采率、環(huán)境的保護(hù)和恢復(fù)、百萬噸死亡率等方面，對(duì)企業(yè)提出明確要求，達(dá)不到要求的提出整改，整改不好的就關(guān)停。要有法可依，通過法制的手段推動(dòng)，最終轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂X行為。同時(shí)在整合過程中，不論出身，整合主體應(yīng)以優(yōu)劣作為標(biāo)準(zhǔn)。就是要看其規(guī)模、機(jī)制、管理團(tuán)隊(duì)和企業(yè)文化的水平怎樣。政府如果能夠“一碗水端平”，提供同樣的平臺(tái)，真正好的民營企業(yè)是可以做大做強(qiáng)的。在資源整合中，政府更應(yīng)該起到規(guī)則制訂和裁判的作用，著力維持公平競爭環(huán)境和市場競爭秩序。

    進(jìn)一步說，在世界上大多數(shù)國家，國有企業(yè)都是在公共領(lǐng)域中活動(dòng)、為公眾利益服務(wù)的。大量有政府背景的國有企業(yè)在競爭性領(lǐng)域中過分活躍，一定會(huì)影響市場競爭的公平性。“國進(jìn)民退”潛藏著很大的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)。它強(qiáng)化了國有部門的行政性壟斷，削弱了市場競爭的基礎(chǔ)。在中國市場化改革尚未完成、市場基礎(chǔ)尚未鞏固的情況下，這一走向的發(fā)展有可能使中國偏離市場經(jīng)濟(jì)的軌道。 
（作者單位：對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)經(jīng)貿(mào)學(xué)院）