[page]法律成“一紙空文”

2009年12月26日,十一屆全國人大常委會第12次會議表決通過了《中華人民共和國可再生能源法修正案》,該修正案對2006年1月1日生效的《可再生能源法》一共做了8處修改,自2010年4月1日起施行。

《可再生能源法》作為指導可再生能源發展的基本大法,自2005年通過之后便遇到了難以實施的尷尬,此次對該法廣為關注的修正從啟動到通過僅花了半年不到,而獲得業界各方的一致認可和接受,顯示了新能源與傳統化石能源之間的矛盾并非想象中那么難以化解。

對比修正案和原法條,最為重要的修正體現于對原第14條——“電網企業應當與依法取得行政許可或者報送備案的可再生能源發電企業簽訂并網協議,全額收購其電網覆蓋范圍內可再生能源并網發電項目的上網電量,并為可再生能源發電提供上網服務”的修改。該條此次修改為:“國家實行可再生能源發電全額保障性收購制度”,并補充3段具體內容。

從“全額收購”改為“國家實行全額保障性收購”,雖看似差別不大,但對于解開可再生能源產業發展之“糾結”,卻甚為關鍵。

可再生能源（包括風能、太陽能、水能、生物質能、地熱能、海洋能等非化石能源）的供給方是發電企業,收購方是電網企業。修正前的《可再生能源法》僅僅規定了電網企業的義務——“全額收購”發電企業的可再生能源電能并提供上網服務,而沒有對發電企業的義務做出相應規定。在現實操作中,發電企業出于利益考量、機制掣肘以及新能源發展現狀等主客觀原因,往往以電網安全為由拒絕新能源并入電網,使“全額收購”的法條形同虛設。

從電網企業的利益考量上看,目前傳統煤電的上網電價約為風電的一半,太陽能發電的1/4,生物質能發電成本則更高,電網公司當然愿意采購更便宜的煤電;此外,《可再生能源法》規定電網企業有建設電網接入新能源的義務,因此電網公司還需承擔接入可再生能源的建網成本,其中包括變壓器、變電站等一系列配套設施建設。由于很多風電場位于風資源豐富但不適于人居的偏遠地區,超出現有電網覆蓋范圍,而電網建設是一個需要長期設計和規劃的過程。業內人士介紹,新建電網成本可達80萬—100萬元/公里。“電網沒建好,全額收購就沒法實現。”中國法學會能源法研究會副會長兼秘書長、曾任發改委能源經濟與發展戰略研究中心主任的吳鐘瑚對《商務周刊》說。

雖然為了支持可再生能源的發展,國家規定從目前的電費收入中抽取0.002元/千瓦時用于補貼可再生能源,但業內人士介紹,該專項補貼的結算周期長,流程復雜,有時還存在資金不到位的情況。按照2009年3.64萬億千瓦時的全國用電量計算,該筆補貼僅為73億元,相對于每年都超出規劃的可再生能源產能增量來說還是“很差錢”。“發電量增加,補貼就要增加,風電今年又翻了一番多,太陽能還要錢。”國家發改委原能源研究所所長周鳳起對《商務周刊》說,今年電費附加肯定要從2厘提到3厘錢,明年3厘夠不夠還不知道。

當然,電網企業拒絕收購可再生能源的理由不會是利益計算,而是更理直氣壯的安全問題。由于可再生能源尤其是風電存在波動性、間歇性和不穩定性,比如在低電壓穿越技術上不達標,的確可能對電網造成嚴重沖擊,據說2009年遼寧白城就曾因風電不穩定發生過大面積停電事故。一位業內人士稱:“電網企業就說你這個電我接受不了,發電企業也不敢跳出來說電網企業違法。”

當電網企業和發電企業各執一端,“市場之手”已然失效,而《可再生能源法》則因為沒有涉及“全額收購”的實施細則而成了“一紙空文”。該法頒布三年多,我國可再生能源產業形成了一方面設備產量和裝機容量連年翻番,另一方面可再生能源又入不了電網,“1/3的風機在空轉曬太陽”的錯位。

從“全額收購”到“全額保障性收購”

2009年底哥本哈根氣候大會召開之際,嚴重依賴于煤電的中國在此前向全世界宣布節能減排的目標是到2010年單位GDP能源消耗量減少20%的基礎上,進一步承諾到2020年單位GDP二氧化碳排放比2005年下降40％－45％,非化石能源占一次能源消費的比重達到15％左右。在此宏偉目標下,再加上煤價大漲,可再生能源產業的矛盾積累已到了“刻不容緩”的程度。“制定法的一方覺得原來的法難以執行,下面的企業覺得全額收購的問題始終沒有落實,價格問題也沒有得到解決,另外經費來源在原來的法里也沒有說法,”吳鐘瑚說,“我想全國人大是在聽取了各界的意見之后決定修正這個法。”

2009年中,發改委能源局、全國人大環境與資源委員會等部門召集產業各界商討修正《可再生能源法》。半年時間歷經兩審,“全額收購”表述被修改為“國家全額保障性收購”,其中的“保障性”含義即明確了電網企業、發電企業以及政府三方的責任和義務,使“全額收購”更可操作。

修正案第14條中規定電網企業的義務有二,一是“應當與按照可再生能源開發利用規劃建設,依法取得行政許可或者報送備案的可再生能源發電企業簽訂并網協議,全額收購其電網覆蓋范圍內符合并網技術標準的可再生能源并網發電項目的上網電量”;二是“應當加強電網建設,擴大可再生能源電力配置范圍,發展和應用智能電網、儲能等技術,完善電網運行管理,提高吸納可再生能源電力的能力,為可再生能源發電提供上網服務”。

而發電企業的義務除了上述要“按照可再生能源開發利用規劃建設,依法取得行政許可或者報送備案”,和供應“符合并網技術標準”的電能之外,還“有義務配合電網企業保障電網安全”。

吳鐘瑚解釋到,“保障性收購”的第一層意思,是可再生能源發電的建設要納入到規劃中來,以保障電網銜接和資金來源,使電網和電場建設能夠同步,保證將來建成之后能夠全額收購;第二層意思是電源點必須符合規劃,不能亂建,規劃之外可以不收購;第三層意思是電力必須符合電網入網的技術標準,包括電壓、體量、穩定性等等,不能因為接入可再生能源而影響電網安全。

“這是對雙方的約束,體現了法律的公平原則,這樣全額收購才能在技術意義上得以實現。” 他說。

也即是說,只要發電企業的可再生能源屬于“規劃內”且“符合并網技術標準”,電網企業便有義務加以“全額收購”。這其中的所謂“規劃”則是指政府的義務:“國務院能源主管部門會同國家電力監管機構和國務院財政部門,按照全國可再生能源開發利用規劃,確定在規劃期內應當達到的可再生能源發電量占全部發電量的比重,制定電網企業優先調度和全額收購可再生能源發電的具體辦法,并由國務院能源主管部門會同國家電力監管機構在年度中督促落實”,且規劃在通過之前要征求企業專家和社會各方面的意見。“以前很多風電場的建設是盲目的,就是打個招呼,沒有納入規劃。”吳鐘瑚說。

對于眾所關注的“并網標準”,據周鳳起介紹,標準一定會是多方在一起討論決定后由質檢總局來發布,主要的指標是低電壓穿越和有風無風補償,“按照國際慣例,接入之后不能危及到電網安全,因為能源清潔與電網安全相比還應該放在第二位,如果電網不安全斷了電,那什么電都沒了”。[page]國際上發展可再生能源有兩種模式,一種是定額制,即對電力供應商（電網企業）規定一個定額,讓其收購一定比例的可再生能源以完成法律義務;另一種是對電力終端用戶規定一個比例,強制其消費一定比例的可再生能源。吳鐘瑚認為,中國走的“全額保障性收購”是第三條道路,“雖然沒規定配額比例,但必須符合規劃,也有一定彈性。”

“最低限額指標”爭議

業內人士向《商務周刊》介紹,在修正案討論中,最初有電網企業針對“不具操作性的全額收購”提出兩條修改意見,一是修改為“最低限額指標”;二是限定被收購可再生能源“須符合并網標準”。全國人大在聽取了“方方面面的意見”之后,最終堅持采用“全額保障性收購”的法條,即保留了第二條修改意見,而未采納第一條。

但其間并非沒有反復。2009年8月28日十一屆全國人大常委會第10次會議初次審議《可再生能源法修正案（草案）》,并將其在中國人大網全文公布向社會公開征集意見時,仍在第14條里增加了“有關部門制定全國可再生能源發電量的年度收購指標和實施計劃,確定并公布對電網企業應達到的全額保障性收購可再生能源發電量的最低限額指標”,以及“明確規定電網企業應當依據前款規定的最低限額指標,與依法取得行政許可或者報送備案的可再生能源發電企業簽訂并網協議,收購不低于最低限額指標的可再生能源并網發電項目的上網電量”等內容。

國務院參事、中國可再生能源學會理事長石定寰對《商務周刊》解釋為何最終未采用“最低限額指標”時說,“大家說如果你有一個最低限額,那完成了最低限額之后,再多的你還要不要？”周鳳起指出,“最低限額指標”未被啟用是因為它和“全額保障性收購”是自相矛盾的,“'全額保障性收購’就已經有一個限額了,再來一個限額,滿足誰為主呢？”而中國風力發電設備生產商的龍頭老大金風科技(002202,股吧)副總裁王相明認為,“最低限額”的一大問題同樣是不具可操作性,“風電比較不穩定,風大風小不一定,最低限額定了以后,如果風小了最低限額完不成,發電企業肯定吃虧;風大了電發多了電網企業又不要,那也是一個問題。”他對《商務周刊》說,“而且最低限額以什么標準來定？不說各地自然情況不一樣,就比如我搞了一個發電效率非常高的新技術,按最低限額收購的話,那么我效率最高、發電最多的企業反而吃虧,這不是阻礙技術進步嗎？”

亮點與未盡事宜

在石定寰看來,本次修正案有三大亮點,除了上述“全額保障性收購”,以及將規劃的內容和地位都通過法律形式確定下來這兩個亮點之外,還有一點是成立可再生能源基金,并明確了基金的來源為國家財政補貼和電價附加費。修正案中規定:“國家財政設立可再生能源發展基金,資金來源包括國家財政年度安排的專項資金和依法征收的可再生能源電價附加收入等”,而原法條中僅表示“國家財政設立可再生能源發展專項資金”,并未明確資金來源。

“要讓可再生能源在發展的初期階段還不能平價上網的時候能健康發展,沒有錢這個事情就不行。” 石定寰說。

周鳳起對本刊解釋為何要將可再生能源附加“資金”改為“基金”:“附加資金實際上提高了可再生能源的上網電價,電網公司收了電費要交稅,這個稅金實際上還是從老百姓那里收來的,把這些電力附加、財政撥款以及其他收入都變成基金之后,用來支付增量成本,同時也可以拿這些錢來支持產業鏈的完善等等,更符合取之于民用之于民的原則。”

王相明坦言,作為一家新能源行業的領軍企業,金風科技非常關注本次《可再生能源法》的修正,在第一時間看到記者發給他的修正案文本后,他興奮地在電話中對記者表示:“我們覺得比上一版有很大進步,'全額保障性收購’照顧了各方的利益,有了這一條,整個法在核心方面就立住了。”但他同時希望,作為市場準入的一個通行證,全額保障性收購中對于“并網標準”的具體要求盡快出臺,而且一定要做成國家標準,而不能是企業標準,因為上一版法律就是由于沒有具體標準而導致無法執行。

這也代表了業界的一個普遍擔心,《可再生能源法》是一部“上位法”,全文不到5000字,還需要通過一系列配套的規章、制度、法規加以細化。“這是一個可操作的基本大法,但同時如果不制定具體實施細則的話,法在實際中也會落空。”石定寰認為,此次修正后還有大量細化的工作要跟進,相應配套的細則應抓緊出臺,比如上網技術規范的制定與實施監督,全額收購的實施辦法,電價全網分攤到底定多少合適,基金誰來管理,管理辦法是什么等等。

可再生能源企業家俱樂部執行副主任施天藝博士認為,《可再生能源法》的修訂為接下來一系列的配套政策打下了良好的法理基礎,接下來一系列的法規,比如《可再生能源上網電價及費用分攤管理試行辦法》、電監會的《電網企業全額收購可再生能源電量監管辦法》、發改委價格司的《可再生能源電價附加收入調配暫行辦法》等會陸續修訂后出臺。

此外,王相明注意到,此次修正案對于可再生電力在區域電網間的流動不暢問題仍未加以關注。他認為可再生能源在電網間的調度對于緩解風電過剩非常有效,在技術上也沒有任何障礙,唯一的阻礙是利益和規章制度。“現在的調度技術很發達,火電調度都沒有問題,但風電調度電網就不支持。”他說,“如果在規劃里面規定電網企業像發電企業一樣必須承擔多少比例的可再生能源的傳輸任務,這個問題就好解決了。”

目前我國僅在《可再生能源中長期發展規劃》中對發電公司有此配額制要求,即五大電力公司可再生能源裝機發電量2010年要達到3%,2020年要達到8%,對電網企業則沒有明確的要求。