南水北調中線工程關系到華北地區尤其是京津地區的供水安全，同時也關系到調水區與受水區經濟、社會和生態的協調發展。漢江湖北段的生態補償機制應以促進水資源可持續利用，保障社會經濟可持續發展為目標，建立健全覆蓋所有利益相關者的生態與環境保護激勵約束機制，全方位多層次構建生態補償政策體系框架。

　　生態補償機制是以保護生態環境、促進人與自然和諧為目的，根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本，綜合運用行政和市場手段，調整生態環境保護和建設相關各方之間利益關系的環境經濟政策。南水北調中線工程(以下簡稱“中線工程”)的實施，漢江湖北段生態環境問題日益突出，經濟社會可持續發展面臨巨大挑戰，生態補償機制亟待建立。

　　構建生態補償機制意義重大

　　構建漢江湖北段生態補償機制是踐行科學發展觀，實施“兩圈一帶”戰略的重要體現。這一機制引起了國家和地方政府的高度重視，成為社會各界關注的重點和熱點。十七大報告明確指出，“實行有利于科學發展觀的財稅制度，建立健全資源有償使用和生態環境補償機制”。為此，我省將“探索建立生態環境補償的長效機制”作為《武漢城市圈綜合配套改革試驗方案》的重點內容，將建立“以實際受益者(市場主體)補償為主、財政轉移支付和政府生態項目為輔的圈域生態補償機制”作為鄂西圈建設的支撐體系，將“制定和完善生態補償及環境保護政策”作為促進“長江經濟帶新一輪開放開發”的政策措施。因此，構建漢江湖北段生態補償機制，有利于實現“兩圈一帶”發展戰略，推進我省的生態文明建設。

　　構建漢江湖北段生態補償機制是服務南水北調，反哺回饋調水區的實現路徑。中線工程是緩解我國北方水資源短缺和生態環境惡化、促進水資源整體優化配置的重大戰略性舉措。工程運行的成功與否，漢江湖北段的水質和水量保證是關鍵因素。為保證庫區水質，丹江口庫區的產業發展受到“生態性”制約；為保證調取水量，漢江中下游將因來水量的減少而遭受系列不利影響，水污染治理難度和水資源利用成本增加。因此，通過建立生態補償機制，對調水區進行反哺和扶持，不但可以解決水資源保護面臨的資金短缺問題，促進當地經濟的可持續發展，而且還會調動當地生態保護的積極性，從而更好地服務于南水北調，推動工程的順利運行。

　　生態補償機制建設問題突出

　　生態補償認識分歧大。這首先體現在調水區和受水區之間對是否進行生態補償不能達成共識。受水地區對漢江湖北段因中線工程而保護生態環境付出的經濟成本、發展機會成本損失盡量回避，中央政府對調水區地方政府核算的各種生態損失并未予以充分認可。受水區和調水區之間缺乏對話與協商，尚未建立相應的生態協商機制。其次，不同利益主體對水資源開發、利用與保護的權利和義務、補償范圍、補償方式和生態服務功能價值存在較大分歧，尤其在生態環境保護者和資源環境受益者之間。

　　補償方式和資金來源單一。國家對漢江湖北段的生態補償主要以項目為主。據統計，對漢江湖北段丹江口庫區的生態補償，主要為20個水污染防治和水土保持項目；對漢江中下游的補償，主要為興修水利樞紐等工程。生態補償的方式單一，缺少對產業受限區(如十堰市)的產業扶植政策和技術支持等生態補償措施。同時，補償的資金來源單一。目前，漢江湖北段的生態補償資金主要源于中央財政一般性轉移支付，缺少橫向補償。

　　補償政策和項目缺乏長效性。漢江湖北段的補償政策大多以規劃、項目和工程的方式組織實施，主要補償建設資金，有明確的時限，因此，補償缺乏長效性。從庫區層面來看，《丹江口庫區及其上游水污染防治和水土保持規劃》重在對水污染治理和水土保持項目的建設，而在項目建成后如何運營和管理，規劃并未涉及。從漢江中下游層面來看，國家安排的四項治理工程，只能在局部河段、局部時段緩解、改善調水帶來的不利影響，并不能完全消除不利影響。

　　相關補償制度執行不到位。污染防治、水資源費征收和排污收費制度是生態補償機制的重要內容。為此，我省依據國家相關法規，制定了一系列水資源費、排污費征收管理辦法、水價管理辦法，但制度的執行并不理想。一是收費標準低，用于水資源節約和保護方面的經費少。二是拖欠費用嚴重，一些水利工程征收的水費維持自身良性運行尚且困難，進行生態補償更不可能。

　　構建漢江湖北段生態補償機制

　　中線工程關系到華北地區尤其是京津地區的供水安全，同時也關系到調水區與受水區經濟、社會和生態的協調發展。因此，漢江湖北段的生態補償機制應以促進水資源可持續利用，保障社會經濟可持續發展為目標，建立健全覆蓋所有利益相關者(包括各級政府、單位與個人)的生態與環境保護激勵約束機制，全方位多層次構建生態補償政策體系框架。

　　第一，確定補償主體和補償對象。根據“誰開發誰保護，誰破壞誰恢復，誰受益誰補償，誰污染誰付費”的生態補償基本原則，受益者、開發者、破壞者、污染者都可以成為生態補償的主體。與此相對應，補償的對象應為生態環境的保護者、恢復者、受損者。

　　第二，明確補償標準。補償標準合理與否直接關系到補償的實施進度和實施效果。目前，國家對漢江湖北段的補償政策和項目側重于水污染治理和水土保持，僅考慮了生態保護者的部分直接損失和一部分的生態破壞恢復成本，這樣很難調動生態保護地居民的積極性。因此，在確定補償標準時要充分考慮生態建設與保護過程中的各項成本、費用以及收益。一是調水區進行水源涵養與生態環境保護所開展的各項措施直接發生的投入成本，包括人力、物力、財力的直接投入；二是為了涵養水源與維護生態功能，調水區限制部分行業、產業發展，關、停、并、轉原有的部分企業而遭受的潛在發展損失，以及生態移民投入成本；三是今后調水區為進一步改善水質和水量而新建生態環境保護設施、水利設施、新上環境污染綜合整治項目等方面的延伸投入。

　　第三，尋求多元補償方式。補償方式是影響生態補償效果的重要因素。從長遠來看，現有的單一補償方式并不是一種持續的、能夠根本改善生態狀況的方式。因此，對漢江湖北段的生態補償機制應將補償重心逐漸由“輸血型”補償轉變為“造血型”補償。在資金項目補償的基礎上，加大技術補償、產業補償和政策補償的力度。如可以借鑒浙江金華市通過異地開發的方式進行生態補償的做法，在武漢市、襄樊市等地設立異地產業開發扶助資金，幫助庫區轉變經濟發展模式，也可以通過收取水資源費和排污費等途徑，設立水生態補償專項基金，用于生態補償建設。

　　生態補償政策體系框架構建起來后，還需要做好下面幾項基礎工作。

　　制定水量分配方案。生態補償機制涉及到多方利益調整，對于其目標、實現途徑很難達成共識。關鍵原因在于各方的權、責、利不明。通過水量分配方案，結合水功能區劃確定的水質要求，以此明確調水區和受水區之間、各受水區之間的權利和義務，實現水生態補償的有據可依。

　　開展生態補償相關測算工作。生態補償標準的合理性依賴于測算標準的科學性。首先要對漢江湖北段生態系統的服務價值進行科學測算。為此，我省可以借鑒浙江省建立環境質量自動監控網絡的經驗，測算各地環境質量的狀況，在此基礎上確定生態補償金的分配方式與具體數額。其次，要測算調水區保護生態環境的投入和損失，包括發展機會的損失。

　　開展生態補償試點。建立調水區和受水區之間的跨區域生態補償機制尚屬首例，因此，建議我省積極向中央申請，籌集一定的啟動資金，開展生態補償的試點工作。鑒于漢江湖北段庫區的生態矛盾突出，國家在此的前期補償已有基礎，宜將其作為試點基地。

　　開展生態補償地方立法工作。生態補償立法的欠缺是造成生態補償權、責、利不清的關鍵因素之一。根據生態補償的實踐，對其進行國家立法時機尚不成熟，因此，宜借鑒各地生態補償的成功經驗，開始地方立法的嘗試，以“水資源有償使用管理辦法”等地方立法的形式確定補償的主體、對象、范圍和標準。(張曉京) (來源：湖南日報)