近期在復旦大學管理學院的講壇上，德意志銀行大中華區首席經濟學家馬駿對國務院常務會議部署的“大氣污染防治十條措施”進行了解讀，并介紹了他與德意志銀行策略組以及新能源行業研究員施娛、佟江橋共同完成的《政策要大變，才能將ＰＭ２．５降到３０》的研究報告。

嚴重的空氣污染反映出我國粗放型的經濟結構、煤炭占比很高的能源結構，以及乘用車發展過快而地鐵等公共交通不發達等結構性問題。

６月中旬，國務院常務會議部署了“大氣污染防治十條措施”。我認為，最高決策層已經認識到，治理空氣污染決非僅僅是環保部門的事情。嚴重的空氣污染反映出我國粗放型的經濟結構、煤炭占比很高的能源結構，以及乘用車發展過快而地鐵等公共交通不發達等結構性問題。因此，治理空氣污染必須由國務院直接牽頭，加大減排力度、加速改變能源結構、大力發展公共交通等。

其次，大氣污染防治“國十條”是起點，以后還有大量細化的工作要做。將ＰＭ２．５降低到安全水平將是一個十分長期的過程。我估計，如果政策對頭，執行得力，經過１８年的努力可以達到目標，但縮短到１５年十分困難。因此，剛剛公布的大氣污染防治“國十條”肯定不是治理大氣污染的全部措施，而是今后幾十條甚至幾百條措施的起點。

第三，大氣污染防治“國十條”已經初步搭建起了一個正確的框架，今后在許多方面應該不斷細化、量化，并將責任具體分解到部門和地方。比如，應該對污染嚴重的河北、北京、天津、山東等地區設定煤炭消費零增長的目標。再如，應該盡快出臺提高煤炭的資源稅稅率、提高對清潔能源的補貼等措施。對主要城市汽車保有量增速過快的問題也應有具體的對應措施。

第四，大氣污染防治“國十條”要求公開污染行業企業環境信息、公布重點城市空氣質量排名，這是一大進步。以前，治理污染主要靠地方政府和環保部門，效果不好的原因之一是信息不透明，老百姓和媒體難以參與。成功治理了空氣污染的其他國家的經驗是，社會輿論是法規、政策進步和迫使地方政府采取強力措施治理污染的最大推動力。另外，僅僅依靠政府部門來提供污染行業和企業的信息是不夠的，應該充分發揮學術研究機構、非政府環保機構和媒體的作用。

第五，大氣污染防治“國十條”將治理空氣污染與“培育新的增長點”聯系起來，是一個新的、正確的視角。我們的研究表明，政府加大力度治理空氣污染，只要政策對頭，不但不會抑制經濟增長潛力，反而會將提升經濟增長的質量、創造新的增長點。另外，如果考慮到ＰＭ２．５減排給人民健康帶來的好處、相關醫療成本的下降、勞動生產率的提高，大力治理空氣污染對“綠色ＧＤＰ”的貢獻應該是十分正面的。

在我與施娛、佟江橋共同完成的《政策要大變，才能將ＰＭ２．５降到３０》報告中，我們提到，零敲碎打地推出各種減排政策未必能達到目標，其效果還可能被與之相矛盾的其他行業和財稅政策所抵消。ＰＭ２．５減排必須要有“頂層設計”，該設計的關鍵在于建立主要政策和行業發展趨勢對ＰＭ２．５影響的量化關系。

根據綠色和平組織、北京大學和中科院等專家提供的數據估計，中國城市目前ＰＭ２．５污染主要來自以下方面：約４５％來自于燃煤以及硫化物和氮氧化合物等次生污染，約２０％來自于交通運輸排放，約２０％來自于工業和建筑業排放，另外約１５％來自于其他方面，如生物質燃燒、化肥、農藥、抽煙等。

環保部已宣布，力爭在２０３０年前，將全國所有城市ＰＭ２．５的年均值降至３５。如果繼續實行目前的能源、交通、環境和相關財稅政策，我們估計空氣質量不可能在２０３０年前達標。目前的煤炭消費趨勢、汽車保有量增長趨勢、地鐵和鐵路建設的規劃，以及現行的環保稅費政策都與減排目標相左。

未來１０年到２０年內，中國煤炭消費可能再增加５０％，乘用車數量可能增加３００％。假設單位煤耗和單位汽車的排放不變，那么中國的空氣質量將進一步惡化。即使全力提高能源品質、排放標準、環保技術和燃油效率等，２０３０年城市總平均ＰＭ２．５水平仍將高達４５。也就是說，若想實現ＰＭ２．５達標承諾，中國必須在能源消費結構、交通運輸結構和財稅政策等方面做出重大改變。

控制乘用車數量在緩解城市交通擁擠、降低能源消耗方面有重要意義。另外，通過建立汽車牌照拍賣制度來控制汽車數量將為地方政府提供一個重要的財政收入來源。

在我們建議的各項政策中，最富有挑戰性的一項是控制煤炭消費量。目前，煤炭行業專家多估計煤炭消費未來仍將保持每年４％－６％的增速，消費見頂年份大約在２０２５年。我們的政策目標要求煤炭消費量在２０１６年見頂，從２０１７年開始下降。未來１８年，煤炭消費量須年均下降０．８％，累計下降１４％。該目標雖然看似難度很大，但只要政府真正下決心改善環境和保護人民健康，切實加大改革力度，它是完全可實現的。

脫硫方面，我們建議將火電廠的脫硫設施安裝率提高到１００％；通過更嚴格的立法和監督，保證已安裝設施達到９５％以上的投運率；改造煙氣旁路，將綜合脫硫效率大幅度提高到９０％。環保部門應嚴格執行“十二五”規劃所提目標，在未來三年中保證在全國范圍內２００ＭＷ及以上燃煤發電機組全部安裝脫硝設施，使大火電廠實際脫硝率達到８５％，并爭取在之后幾年內覆蓋所有火電企業。布袋除塵器等技術也應得到推廣，該技術可一次性去除燃燒過程中８０％以上的一次顆粒物污染。

此外，應加速清潔能源的發展。大幅提高該類能源的增長目標，使其在一次能源消費總量中的占比從目前的１３％提高到２０２０年的２７％和２０３０年的４６％。

我們建議的政策組合的另一重要部分是，在今后１８年內將交通運輸相關的ＰＭ２．５排放減少５０％。

基于對單車減排、提高燃油效率以及鐵路、地鐵運輸增速的參數設定，今后１８年內公路運輸的年均增速必須被控制在４％之內。根據國際經驗，假設汽車使用率在未來１８年下降２２％，４％的公路運輸年均增速意味著，到２０３０年中國乘用車總數必須被控制在２．５億輛。

必須指出的是，除了減少空氣污染以外，控制乘用車數量在緩解城市交通擁擠、降低能源消耗方面也有重要意義。另外，通過建立汽車牌照拍賣制度來控制汽車數量將為地方政府提供一個重要的財政收入來源。

盡管我們認為政府需要實施有力措施來降低汽車保有量的增長率，但乘用車在２０３０年將達到２．５億輛的水平，仍然是現在乘用車保有量的２．８倍。包括乘用車、卡車、公交車在內的汽車總數估計會在２０３０年達到２．９億輛。因此，減少單位汽車的污染排放極為重要，需要很大力度的政策措施。

經我們測算，通過如下三方面的努力，可在今后１８年內將單位汽車每公里排放量降低８２％：第一，實施更嚴格的油品標準，嚴格按照燃油“國五”標準執行時間表在２０１７年完成過渡，北京等城市更應率先試點更高的排放標準；第二，執行第五階段機動車排放限值，在２０２２年將全部車輛更換完畢，達到“國五”標準；第三，在今后１８年中，通過提高汽車發動機技術和推廣電動車、混合動力車等方法將單位里程的油耗降低２０％。

另外，如果公路運輸的年均增速被控制在４％之內，則鐵路、地鐵需要以每年７．１％的速度增長，才能滿足交通運輸總量年均增長５．５％的要求。假設今后１８年中平均鐵路運輸效率系數為１．２，２０１３年至２０３０年鐵路總里程需要提高１６５％。這意味著，鐵路總里程需要在２０３０年達到２５．５萬公里，年均增長５．５％。城市交通方面，同樣的運輸量，地鐵和輕軌比私人汽車的能耗和由此產生的空氣污染要低５倍－１０倍，因此必須大力發展。

要實現上述大幅度結構調整和增長模式的變化，必須實行一系列強硬的改革措施，尤其是財稅政策改革。我們建議的財稅措施包括：第一，在幾年之內將煤炭資源稅的稅率提高５至９倍；第二，將二氧化硫等排放物征收的環境稅費標準提高１至２倍；第三，在主要城市實行汽車牌照拍賣制度，以將乘用車保有量的年增速在幾年內降到個位數；第四，將對新能源的財政補貼占財政支出的比重提高１倍。

推動清潔能源的政策確實需要更大力度的政府補貼，但同時，政府在用財稅政策治污的過程中，會得到更多的收入，額外收支相抵，財政赤字不會增加。

有人擔心，推行我們設想的政策組合是否會加大政府的財政支出和赤字。我們的分析表明，有些政策措施并不需要政府買單，因為企業和消費者會承受這些成本。推動清潔能源的政策確實需要更大力度的政府補貼，但同時，政府在用財稅政策治污的過程中，也會得到更多的收入，額外收支相抵，財政赤字不會增加。

中國對清潔能源的財政補貼主要有：風電電價補貼０．２１元－０．２８元／千瓦時，太陽能電價補貼０．５元／千瓦時，電動汽車每輛平均補貼約１０萬元，對頁巖氣開采企業的補貼為０．４元／立方米。假設補貼標準不變，根據我們預測的各項清潔能源增速，政府對該類能源的補貼占全部財政支出的比重將從２０１２年的０．２％左右提高到２０１５年的０．３％和２０１７年的０．４％。

與此同時，我們建議的提高煤炭資源稅、提高污染收費標準和實行汽車牌照拍賣政策都將增加財政收入。如果在三年內將煤炭資源稅稅率提高到５％，將二氧化硫等污染收費標準提高１倍，在五大城市實行汽車牌照拍賣制度，這些收入占全部財政收入的比重會從２０１２年的０．３％上升到２０１５年的０．９％，收入增幅明顯大于同期財政對清潔能源的補貼增幅。因此，我們提出的組合方案不但不會增加財政赤字，還能創造額外財力用于其他“綠色”投資，如建設地鐵、植樹造林、處理污水等。

實施本文建議的幾項政策將會增加企業成本。比如，資源稅會推高煤炭價格和電價；要求發電企業安裝減排設備，也會增加企業生產費用；實行“國五”的汽車排放標準則會推高汽車價格。使用ＣＧＥ模型對價格上漲影響ＣＰＩ的程度進行計算，結論是我們建議的政策將累計推高ＣＰＩ近０．３％。如果在三年內逐步實施上述政策，每年ＣＰＩ的額外增長約為０．１％，影響十分有限。

最后需要強調的是，要推行我們所設想的政策，肯定會面臨多方面的阻力。這些阻力主要不是來自于技術層面，而是來自于許多部門、地區、企業的既得利益者。要確保ＰＭ２．５能夠在２０３０年達標，最高決策者須親自牽頭、協調，乃至迫使有關部門接受大幅調整后的行業目標和相關政策變化，只有這樣，中國城市百姓才有望在１８年后生活在清潔的空氣之中。