十八屆三中全會明確了經濟體制改革的方向和要求，能源領域落實改革任務時應抓住既有方向性和全局影響力，又有高度社會共識，且改革成本和風險小的關鍵環節，牽一發而動全身，盤活能源改革發展的全局。當前應抓好以下改革：

首先，從建立發電企業與大用戶直接交易機制起步，推動電力體制改革。

電力是整個能源生產、轉化和利用的中心環節，理順能源體制必須推動電力體制改革。但電力體制改革不一定非要從難度大、風險高的電網拆分著手，可以在保持現有電網物理架構和利益格局基本不變的情況下，從打破電網公司獨家買電獨家賣電的市場格局、建立發電企業與用戶直接交易新機制起步，逐步深入，具體的措施有：

1.分批放開大用戶，建立大用戶與發電企業的直接（雙邊）交易機制。改革初期，可建立統一的市場交易平臺，發電企業和大用戶強制參與，成交結果和價格由供需雙方協商決定。為實現平穩過渡，大用戶可按照電壓等級、用電容量等特性分批放開，發電企業參與市場競爭的發電量份額也相應逐步增加，交易類型可由中長期交易開始逐步擴展到短期交易和實時交易。對雙邊交易以外的電量仍實行電網統購統銷，電價由政府制定。這項改革能夠逐步實現80%以上電量的市場交易。中小用戶和居民暫不參加市場交易，電網作為保底供電商提供供電服務和普遍服務，供電安全等風險可以防范。

2.可從固定購銷差價起步，建立獨立的輸配電價，為雙邊交易繳納過網費提供標準。從長遠來看，要建立基于成本加成乃至效率激勵的獨立輸配電價，但這需要進行主輔分開、資產核算并建立相應的成本核算方法，是一個較長期的過程，并且觸及電網公司的核心利益。當前，可以從固定購銷差價起步，根據現有的購銷差價來反算交易雙方需要交納的過網費用。該方案不僅簡單易行，便于實施；而且在保障電網企業既有利益的同時，還改變了電網企業的盈利模式及行為方式。由于不能夠再擠占發電企業和用戶的利益，電網企業在電力交易和可再生能源接入時容易保持中立。

3.可將電力交易機構從電網分離，受政府直接領導或授權，以實現公平交易。交易機構獨立可以減少電網企業對市場交易的影響和干預，有利于信息公開、公平交易和市場監管。從國際上看，市場交易與電網的資產所有、運營及調度功能分離也是比較普遍的模式。從實施難度上看，電力交易機構獨立并不改變目前的行業組織結構和安全責任體系，改革難度和成本相對于輸配分離、配售分離以及調度獨立要小得多。

4.通過機制設計解決可再生能源發展和居民補貼等問題。當前及未來一段時期，我國可再生能源發展仍面臨成本高于常規機組的問題，電力普遍服務的要求也會造成用戶側交叉補貼的長期存在，在放開大用戶用電交易的同時，需要對相關制度進行再設計。當前的用戶側電價中包含的農網還貸、可再生能源發展等基金，可重新進行核算整合，轉化為統一的電力基金，與輸配電費同步向所有用戶收取，其資金用于補貼低收入群體的基本生活用電和可再生能源發展。從而減少對當前利益格局產生的沖擊，有利于推進新機制建立。

其次，以發展頁巖氣、開放油氣進口改革為突破口，推進石油天然氣體制改革。

石油天然氣領域改革可以從發展頁巖氣、開放油氣進口等增量改革起步，逐步向縱深推進。

1.改革探礦權、采礦權制度，大力推動頁巖氣等非常規油氣發展。為大力發展頁巖氣，國家將頁巖氣作為獨立礦種進行探礦權招標，引入了民間資本等新的競爭者和投資主體，打破了油氣勘探開發區塊壟斷且長期固化的局面，在石油天然氣改革方面邁出了重要一步。但是，由于70%以上的非常規油氣資源和常規油氣資源賦存區域重疊，這部分資源最優質的區域尚未引入招標，仍由三大石油公司和延長石油負責勘探。對于這些存量油氣區塊，要強化礦權管理，對現有企業探礦投入嚴格考核，并將未達到投入要求的區塊拿出來重新招標。為將上述建議落實到位，可開展一次由監察部、國土資源部、能源局、法制辦、中央媒體組成的聯合調查，對各油氣區塊的實際勘探投入和合同承諾投入進行調查并向社會公開調查結果，改變以往單個部門執法時出現的有法不依、執法不嚴以及部分油氣生產企業占而不探、探而不采現象，實現資源有效流轉，增加油氣產量。

2.為適應非常規油氣發展，改革管網規劃、建設和運營模式。長期以來，我國油氣管網由三大石油公司分別建設、運營，管網缺乏統一科學的規劃和公平開放。因此，當務之急是建立和落實天然氣管網公平接入制度，保障天然氣管網對不同企業、不同類型天然氣（含頁巖氣、煤層氣、煤制氣等）的無歧視公平接入。在此基礎上，逐步實現天然氣輸送業務和其他業務的財務分離和產權分離，在天然氣運輸和運營上引入不同的業主，由國家統一規劃和監管。

3.逐步放開原油進口，引入競爭，提高效率。石油領域改革的突破口是放開原油進口限制，要建立基于油品生產質量和儲運安全而非所有制身份的原油進口準入條件和配額分配方法，以此增加石油進口主體，廣泛參與國際石油市場，在三大石油公司之外形成從原油進口到石油加工煉化和成品油銷售的較完整產業鏈。從而引入競爭，提高效率，為下一步放開石油價格和完善上海原油期貨市場奠定基礎。

第三，以完善資源稅費和能源消費稅為重點，建立能源生產消費約束和綠色轉型的財稅調控機制。

1.規范資源稅費。可首先規范資源稅費，將現有資源開采有關的基金和費用逐步納入到資源稅的范疇，提高其規范性和透明度。在此基礎上，適當提高資源稅的稅率，完善計征方式，將資源稅從價定率征收逐步由油氣擴展到煤炭等領域，同時探索建立天然氣和煤炭特別收益金制度，將資源溢價收歸國有，保障國家資源所有者權益的充分實現。在完善資源稅費水平、結構、征收方式的同時，還應合理確定資源所有者與開發主體、中央和地方資源收益比例，以促進形成上下統一的能源資源開發和保護機制為目標，協調理順相關主體利益關系。

2.逐步完善能源消費稅。可在汽柴油消費稅的基礎上，逐步開征化石能源消費稅或碳稅，加強對能源消費行為的約束和引導。開征消費稅并不意味著一定推動終端能源價格的上漲，相反，消費稅稅率可根據能源市場情況及時調節，在市場價格波動劇烈時有效平抑對經濟社會發展的沖擊。

為減少資源稅和消費稅改革給現有利益格局帶來重大調整，可以調整相關行業的增值稅和居民的所得稅，在實現稅制結構調整的同時不增加企業和居民的負擔。

第四，加強能源管理體制改革，為推動能源持續健康發展提供保障。

1.切實轉變政府能源管理方式。進一步轉變政府職能，減少前置性審批，增強事中和事后監管。把更多精力轉到制定戰略、規劃、標準、法規和產業政策上面，簡化或下放行政審批，減少對能源微觀事務的干預。

2.上收一些大型國有能源企業手中的行政職能。上收本應由政府行使的能源管網規劃、標準、分布式能源發電并網準入、油氣管網準入等行政權，避免出現政策缺位和管理“真空”，使電網、油氣管網經營者回歸到企業本來角色，不再承擔行政職能，真正按現代企業制度履行職責。

3.進一步加強能源監管。健全能源監管制度和市場監管體系，特別是加強對海上油氣生產安全環保、油氣管網運行、電力領域的監管，強化對自然壟斷環節價格和公平服務以及競爭性領域市場秩序的監管。

國務院發展研究中心課題組

總負責人：李偉

執行負責人：劉世錦

課題組組長：馮飛

執筆人： 王金照