“畢竟WTO是有相應規則的，包括配額及關稅設置，雖然我們一直在力爭、申訴，但是跳不出規則的框架，這個結果可以說在意料之中”

已經進行約2年的中國稀土國際訴訟，在2014年春天有了裁定結果：世界貿易組織(WTO)公布專家組報告認為，中國對稀土、鎢、鉬相關產品采取的出口關稅、配額管理措施違反了WTO的相關規定。也就是說，中國不能再繼續采用配額的方式管理稀土出口了。

這種結果似乎不難預見。早在2012年初，WTO就發布報告認定，中國限制9種原材料出口、為國內制造商提供保護。該報告要求中國降低出口關稅，解除出口限額。

雖然還有60天申訴期，但多位接受《瞭望東方周刊》采訪的業內人士認為，在WTO既定規則之下中方翻盤難度很大。

一些聲音認為，稀土訴訟失敗與美歐掌控WTO規則制定有關，它實際上是美歐通過掌控WTO對中國資源進行掠奪的具體體現。

不過，“我們自己應該更多地進行反思。”中國稀土學會秘書長林東魯告訴本刊記者，要認真考慮如何利用好這個組織的規則限制。

在一定時間段內，此次裁定顯然會對中國稀土行業產生影響，“但從長遠來看，這個影響很快會過去。我們應該加強基礎研究，突破重大關鍵技術，發展下游產業的應用，改變用資源換技術的局面。只有這樣，我們才能談到稀土強國，才能變被動為主動。”中國稀土學會副秘書長張安文告訴本刊記者。

當初的承諾

所謂稀土國際訴訟，是指美國、歐盟、日本訴中國稀土、鎢、鉬相關產品出口管理措施，不符合有關WTO規則和中方加入WTO時的承諾。

中方認為，中國的相關措施符合WTO的“可持續發展”宗旨，而且稀土作為一種不可再生的礦產資源，屬于可用竭的自然資源，可以援引1994年《關稅及貿易總協定》第20條，以“保護可用竭的自然資源”的原因限制出口。

在中國加入WTO時，有84個稅號可以增加關稅。然而在稀土、鎢、鉬三大資源中，只有鎢的一個稅號屬于可增加關稅范圍，稀土以及鉬都不在此范圍。

所謂稅號，簡單說就是目錄，海關處理進出口物品時，根據稅號征收關稅。

張安文說，相信當年確定這84個稅號已經經過了充分討論和艱難的討價還價，“加入WTO本身就是個非常艱難的談判。應該說入世時談的事情，有讓、有保、有緩，有些必須讓步的進行了讓步，該堅持的決不退讓，有些給予了緩沖時間。”他解釋說，“十幾年前加入WTO談判，可能當時我們對稀土的認識并沒有現在這么高。”

因此，對于此次稀土訴訟失敗，“畢竟WTO是有相應規則的，包括配額及關稅設置，雖然我們一直在力爭、在申訴，但是跳不出規則的框架，所以這個結果可以說在意料之中。”林東魯告訴本刊。

中國用23%的稀土儲量，提供全球90%以上市場供應的局面，從上世紀80年代至今已經持續了近30年。“這么長時間的供應，對一些發達國家來講，已經常態了，形成了依賴。他們覺得就應該供給他們，而不會考慮對我們環境的破壞性影響。”張安文舉例說，在南方的中重稀土礦區，開采1噸稀土礦就要產生1600噸到3000噸廢土廢石。而在包頭生產1噸稀土氧化物，則會產生30000立方米廢氣。

其實，美國、加拿大等發達國家都有很豐富的儲量。在上世紀80年代之前，這些國家也在供應稀土出口。但隨著中國稀土出口量的加大，它們開始藏而不采或采而不賣。此前同樣是稀土重要產地的美國，1997年就關閉了本土最大的稀土礦芒廷帕斯礦，改從中國進口更加廉價的稀土。

根據有關統計，1979到1986年稀土出口均價為每公斤7到9美元；1987到1991年為每公斤9.5到13.5美元；1992到2001年，價格回落到每公斤9到11美元；2002到2005年，價格甚至跌至每公斤5.5美元。

中國科學院院士徐光憲曾表示，1995年到2005年10年間，因為低價出口稀土，造成中國外匯損失高達數百億美元。

自2003年開始，中國開始對稀土實行配額制，到2005年進一步取消稀土出口退稅，壓縮出口配額企業名單。2007年起，中國對稀土生產實行指令性規劃，減少稀土出口。

另一方面，在中國進行加入WTO談判時，一個焦點就是解除對進口產品的壁壘，以實現外國產品在中國市場上的公平競爭。之后，作為鼓勵或抑制國內產能的手段，中國曾采取提高或者降低出口稅的辦法，并對一些特殊產品采取出口配額制。

這就意味著一些產品在國內市場的價格低于該產品在國際市場的價格。類似的案例是，2009年6月，美國、歐盟向世界貿易組織提出控訴申請，稱中國對鋁土、黃磷和鋅等共9種原材料采取出口配額限制，違背了加入WTO時的承諾。這些措施導致其他國家在鋼材、化學制品的生產和出口中處于劣勢，而中國相關企業則在競爭中獲得不公平的優勢。

2012年初，WTO發布報告認定，中國限制了9種原材料的出口，為國內制造商提供保護，并要求中國降低出口關稅，解除出口限額，履行世貿組織所規定的責任。

WTO的規則

中國雖然出口稀土，但是這些低價出口的稀土，在國外經過深加工之后，往往以幾十倍甚至百倍的價格再賣給中國。

“我們賣的東西，向來是低價賣，而買的東西，就變成了高價。”張安文說，一方面稀土消費國用我們的稀土獲得很高的效益，另一方面給我們遺留下了難以恢復的環境污染和生態破壞。

1994年《關稅及貿易總協定》第20條規定：如果其成員國認為某一種資源或者某一種資源性產品出口過度，帶來本國資源的枯竭或導致環境污染嚴重，該成員國有權對這種資源的生產、銷售、出口采取相應的出口管制和出口限制。而此次世貿組織專家組的裁決，認為中國的證據無法構成限制出口的理由。

在限制配額的同時，中國采取措施限制礦產品種類和冶煉的總量，作為稀土綜合治理的一部分。在此期間，中國國內的稀土消費需求也在下降，并更加注重資源的有效利用。

張安文說，這些顯然都是利于環保的，所以并非拿不出證據，“我們對企業獲得配額的門檻，首先一條就是環保達標，這樣有利于出口的質量，而配額設置前，一些不達標的產品也會出口。”

他建議，今后應該繼續加強對上游產業的管理，收取資源稅、設立排污費用，從生產的源頭進行限制。另外，要加強對出口企業的管理，重視行業的自律，發揮行業協會的作用。

此外，張安文建議嚴格出口的準入門檻，并通過嚴格的環保標準進行管理，提高資源利用率等手段，實現對行業的有效管理。

“現在很多時候，我們都是被低價出口，說明我們雖然是供應大國，但是缺乏話語權，包括在國內，要形成合理的價格機制，保持較高而穩定的稀土價格，穩定最重要。”張安文表示，要確立新的出口管理模式，絕對不能再出現以往那種“白菜價”。

打擊非法開采重心應下沉

中國早在1998年即開始實施稀土產品出口配額許可證制度，并將稀土原料列入加工貿易禁止類的商品目錄。

與此同時，通過整頓稀土礦山秩序、制定行業準入政策、大力推進稀土行業整合等一系列措施，國內稀土價格一路上漲。

2011年，財政部、國家稅務總局又下發通知，決定自當年4月統一調整稀土礦原礦資源稅稅額標準。調整后每噸稀土的資源稅上漲數倍以上，這很快引起稀土市場需求大戶美日歐等國的不滿。

“可以說，資源稅的調節作用還是比較有限的。”中國稀土協會副秘書長陳占恒告訴本刊，資源稅的上漲，一定程度上刺激了南方某些地區的亂開亂采現象，因此這比正規渠道的稀土有更大的利潤空間。

“我們要適應WTO的規則，趨利避害，也要利用好那些規則。”林東魯告訴本刊，以后要在WTO的框架下進行溝通，加強行業自律，形成共識，實現保護環境，合理開發利用資源。

對于稀土行業亂開亂采的情況，林東魯認為，雖然目前已經有比較健全的法律法規，但在執行和監管層面尚有諸多不足，“打擊非法盜采現象，有環保的，有公安的，也有礦山管理的，多個歸口，執行的力度、執法以及懲罰機制還有很多問題。”

此前有的地方采取聯動執法的手段，由地方行政領導負責，取得了一定效果。但是也有些地方官員，與非法開采者沆瀣一氣，“有些事情省里鞭長莫及，管理的重點應該在市縣級以下。”張安文表示，如果重心下移、層層負責、管理到位、嚴格懲罰，不是不可治理的。

高端應用是短板

張安文表示，在稀土開采、冶煉分離技術以及稀土功能材料研發方面，中國的技術已經得到很大提升。然而，在稀土利用的下游領域，特別是元器件等高端產品核心技術及產品開發，仍然是短板，“國家應該搞好頂層設計，做好制度安排和加強政策、資金等方面支持，鼓勵企業作為主體，開發稀土零部件、元器件技術，實現批量生產，實現稀土產業的轉型升級，把稀土資源優勢轉化為經濟優勢，完成從稀土大國到稀土強國的轉變。”

2011年，國務院下發《國務院關于促進稀土行業持續健康發展的若干意見》，明確要求嚴厲打擊違法勘查開采和超指標開采，并提出全面清理稀土探礦權和采礦權，提高開采準入門檻。

一位匿名的受訪專家向本刊表示，實際上早就不該再有新的準入企業了，“一方面在限制，另一方面還在準入。內蒙古的礦已經開了，江西的也已經開了，中重稀土和輕稀土都已經覆蓋了，其他地方的資源應該予以保留和儲備，而現狀卻是全部掀開，具備條件的挖，不具備條件的也在挖。”

另外，中國稀土企業過多，也不利于有效利用WTO規則。據了解，中國現在約有七八十家稀土企業，而西方國家一般只有七八家。此外，西方國家的稀土企業一般分工精細，嚴格走差異化的路子，而中國的實際情況卻是大而全、產業趨同，這顯然不利于向高端方向發展。

該專家直言，中國有廣袤的國土，但是如何通盤考慮并最有效率地利用這些資源，有關管理部門考慮得還不夠充分，“(對WTO的裁決)我們該辯解的，當然要積極辯解，但更重要的是，我們應該關起門來分析自身的不足。”