業界樂觀以為2014年會成為《電力法》修訂的突破之年，事實上，其復雜程度與難度系數同2013年國家能源局重新組建前相比，沒有絲毫降低。

1月下旬，國家能源局政策法規司組織了一次電力法修訂意見征求會，能源局相關的司，以及國家電網公司等電力企業均派員參加。但是會議進展不順，不歡而散。

這是十多年來關于《電力法》修訂的最新一次努力。這部滯后的法律早已經不適應行業的發展，修訂在各種場合屢次被提起。從1999年第一次提議修改算起，至今已近15年。中國能源法研究會會長葉榮泗形容說，十多年都沒法修成正果，看來是“修煉”還不夠。

1999年，電力部撤銷一年后，國家電力公司提出現行《電力法》要進行修改，并組織了專家對修改工作進行了研究，提出了修改意見稿。這時距離《電力法》實施之日只不過三年，一位法學專家直言，一部法律實施三年就被認為不適用，要修改部分條款，這會影響法律的權威性與穩定性。

電改腳步太快了，立法跟不上

現行《電力法》是1995年末的12月28日通過，這正是電力體制改革的前夜，政企分開的方向已經確立，《電力法》的出臺正是這一時期的重要成績，被譽為電力法制建設的里程碑?！峨娏Ψā吩趬艛嘈袠I中率先確定了電力工業管理體制必須實行政企分開的改革。此后的1997年國家批準組建國家電力公司，在中央層面實現了政企分開，省一級的電力局也先后撤銷，做到了政企分開。在這部法律的支持下，市場機制在電力資源配置中日益明顯地發揮基礎性作用，電力發展的體制環境發生重大變化。

20世紀90年代也正是電力行業大發展的時期，獨立電廠崛起，地方投資公司著手單干，境外資本開始涌入電力行業，一位電力法專家說，《電力法》確定了鼓勵投資辦電，支持和保護投資者收益的原則，極大地調動了中外投資者辦電的積極性，有力地促進了電力工業的發展，為扭轉長期缺電的局面發揮了重要的作用。

在電源建設和運營方面，無論是直接投資還是間接投資，無論是國內融資還是國外融資，投資者的利益都受到了《電力法》的嚴格保護，為培育新的電力市場主體、實行網廠分開的改革奠定了堅實的基礎。同時，《電力法》的實施使電力企業的自主經營權進一步擴大和落實，減輕了消費者的不合理電價負擔。對這一點，也有不同主張，認為這是一部保護電力行業的法律。能源專家韓曉平說，當年《電力法》是由國電公司的前身電力部的政策法規司負責制定的，在那一政企不分的時期，電力部既是“運動員”，又是“裁判員”，還擔負著“規則”的制定。

到了2001年，國家電力公司召開了第一法治工作會議，在這一次會上形成了修改《電力法》的意見稿。這份意見后來提交給國家經貿委。政企分開后，《電力法》的修改職能由政府及國家立法機關行使，國家電力公司只能接受其委托，成立修改研究工作小組，提出《電力法(修改建議方案)》。

此時的國家電力公司正受到空前的改革壓力，在論證修改方案中，他們把修改思路向改革發展傾斜，認為應當圍繞電力的改革和發展來設計和規劃方案，以此作為對改革呼吁的回應。電力改革需要立法先行也是各方面的共識。在這份修改建議方案中，國家電力公司提出了修法的三個原則性方向，一是借鑒國外改革經驗必須與中國實際相結合;二是必須有利于促進電力事業的健康、持續協調發展，滿足并適應國民經濟和人民生活用電需求;三是必須有利于市場競爭，鼓勵和調動電力投資者、經營者、使用者、消費者等各個方面的積極性。當時參與論證研究的一位專家說，不管修法具體內容如何變，這三條基本原則是不能動搖的。

此時美國加州電力危機蔓延，國家電力公司提出，要在設計《電力法》修改方案時，認真總結和分析加州電力危機的成因、教訓，應當從電力事業的全局出發，兼顧電力投資者、經營者、使用者和消費者等各個方面的利益，防止片面性，處理好改革與發展的關系。

國家電力公司提出的修改方案，目的之一自然是能夠獲得《電力法》更多的法律保護，試圖用法律來固定利益格局，這是當時大部分電力企業的普遍愿望，修法可能會對電力企業經營發展產生重大影響，對于政府部門，他們的想法是法案框架要設計得更加科學、公正，既能規范和保障電力企業的正當利益，又能保護和保障電力用戶和社會的正當利益。

另一方面，電力部撤銷后，電力行業的多頭管理讓企業頗多怨言，行業主管部門也常有苦水。1998年后，行業監管的職能一部分劃歸國家經貿委，審批立項、制定電價政策和核定電價的權力放在國家計委，而制定監督電力企業財務制度的權力則留在財政部，從而形成公共權力競爭的局面，監管權的過度分散不僅協調難度高，還帶來了一系列嚴重的后果，極易造成公共利益的損失，例如消費者抱怨頗多的電價監管失控。

國家經貿委也曾委托中電聯對修法進行專題調研，一位參與此項工作的專家說，當時經貿委非常重視，為了便于中電聯開展工作，經貿委發出了《關于做好修改電力法有關準備工作的通知》，分別在北京、武漢、桂林召開研討會，提出組新的修改方案，擬從電力市場運行規則，廠網分開后，發、輸、配分開后的競爭機制、競爭范圍建立，政企分開后各行為主體權利、義務的規范等方面進行研究與修改。這個設想跟國家電力公司的方案有顯著差別，至今都具有前瞻性。但修法工作是一項非常艱巨、復雜的系統工程，論證、研究，提出意見稿只是這個工程的第一步，此時立法機關還把《電力法》修訂沒列入立法計劃。此后《電力法》的修改進度因遭遇了新一輪電力體制改革而中止。本來的改革需要立法先行思路被高層雷厲風行的意志取代。

電力法專家觀望多時后，修改的計劃重回輿論中心。在電力行業重組中設立的國家電監會需要在電力行業主要的部門法中找到自己的位置和執法依據，它開始積極推動《電力法》修訂，此事成為電監會存在十年間的工作重點。

“不存在扯皮和打架了?”

2003年的修訂攻關是最接近取得突破的一次努力。這一年國務院法制辦將《電力法》修訂列為一類立法計劃。在法制辦的工作規則中，一類立法計劃是指當年必須提請常委會審議的項目，屬于指令性計劃;二類項目是指已經啟動法規調研起草工作，條件成熟也可以提請本年度審議的項目，屬于指導性計劃;而第三類則屬于處在加緊研究的階段。

這一年的“兩會”，趙希正、陸延昌、謝松林等電力行業的部級官員聯名提交了關于盡快修改《電力法》的政協提案。電力行業的人大代表也提出了關于修改、制訂電力相關法規的建議案。全國人大把此議案轉給了國家發改委，而非新生的國家電監會。2003年7月，國家發改委對議案給予回復說，按照國務院辦公廳印發關于國務院2003年立法工作的幾點意見和國務院2003年立法工作計劃的通知和要求，“我們已經組織了相關部門和單位抓緊研究《電力法》的修訂問題，力爭盡早提出《電力法》的修訂草案，提交全國人大常委會審議”。

最接近突破時恰恰是沖突最大的時候，不同的立場開始激烈地映射在所持的主張上，一方認為以現行的《電力法》為基礎進行完善，在原有的電力法進行局部的修改或者有關章節的刪減;另一方認為需要推倒重來，現行的《電力法》是在電力自然壟斷性占主導地位以及國有國營為主的思想觀念下出臺的，政企不分，缺乏在電力行業引進競爭機制、建立電力市場的意識，更別談有關市場競爭的制度，所以需要從建立電力市場經濟法律體系的高度進行統籌安排和系統設計。

時任國家發改委能源局副局長的吳貴輝曾是《電力法》修訂起草小組的組長，他說，現行《電力法》的主體框架是好的，不需要做大的調整，這是《電力法》修訂的重要前提。法律本身是妥協的產物，沒有妥協就沒規則的形成，部門之爭最終葬送了這一次的努力。因為相關部門之間的掣肘，修改草案只是停留在部門辦公會上。國務院法制辦的這一項一類計劃在當年沒有完成，原因是“相關研究工作尚未完成”。

這一項承諾只是在國家發改委發布的“中國2003年電力行業十件大事”中有所交待，十件大事中包括了“國家發改委、國家電監會啟動了《電力法》修改工作，取得了實質性進展”。

國家電監會此后也曾奪得主動權。2004年電監會請來了外援，召開中國電力行業監管國際研討會，對修改《電力法》進行集中討論，形成了修改意見稿，這份意見稿在部門流轉中也沒有下文了。電監會公布2005年工作重點時繼續表明姿態，積極推動《電力法》的修改依然列為工作要點之一。

此后吳貴輝曾組織專家進行了為期一年的調研論證，提出了按照電力體制改革的總體目標和電力工業加快發展的長遠要求，新的《電力法》應在現有《電力法》的基礎上，調整、補充和增加一些內容，應在某些方面有所突破、有所創新。主要包括：電力規劃與建設，電力投資與融資;電力市場體系建設，電力監管體系建設;電價與電價機制，鼓勵、支持可再生能源、潔凈能源、新能源發展;加強資源綜合利用，注重開發和節約并重，經濟、社會、環境、資源相互協調，有關產業協調配套，相互適應，可持續發展;規范普遍服務，加強電力需求側管理等內容。

2008年國家能源局組建后，吳貴輝再度負責修訂工作，此前的草案成為新一輪修訂的基礎。在國家能源局組織的一次研討會上，一位領導說，現在修改《電力法》的呼聲很高，也有一定的共識了，今天大家一條一條來梳理，逐一明確哪些不適用，哪些需要刪除，哪些需要修改。研討會結束時，這位領導說，要修改的也不是很多嘛，爭取早日形成意見報給國務院法制辦。這份意見同樣遭遇相關部門的抵觸，理由是修改后的電力法沒有提到國家電監會的職權，這顯然沒法令這一定位為電力行業最重要監管機構所接受。

此后類似的呼聲僅限在企業或者學界，2013年全國兩會，電力行業的多位人大代表和政協委員提出要修改電力法律法規，集中在，一是將《電力法》修訂列入近年國家立法計劃，盡快啟動修訂工作，對與當前行業形勢明顯不符的條文予以修正;二是明確國務院的電力管理部門和縣級以上地方人民政府的電力管理部門，避免因交叉重疊導致多頭管理或管理缺位。

在政府層面，修改《電力法》的動議沉寂了一段時間，直到國家電監會和國家能源重組為新的國家能源局。

新的國家能源局完成組建后，新任局長吳新雄去到新設的法制與體制改革司座談，他當時為體改司布置作業，其中一項重點任務就是加快推進修改《電力法》。他說，兩家合并為一家了，也不存在扯皮和打架了，有條件有基礎加快修訂工作。吳新雄同時要求要把電力體制改革與修訂《電力法》同時推進，互為支持及配套。

“這個框還能裝得下嗎?”

立法和改革的關系是一個依然新鮮的話題，十年過去了，這個話題依然爭論不休。《電力法》的修訂應先于體制改革，成為體制改革的指導和保障;還是后于體制改革，成為體制改革的總結，依然沒有就此做更深入的研究。

一方認為，當前中國加快改革步伐，經濟和社會加快發展，全國部分地區部分時間電力供應偏緊，對建立競爭、開放、有序的電力市場增加了一定難度，加快電力發展，保證電力安全、穩定和充足供應成為第一要務;另外，國家簡化行政審批，推進投融資體制改革的工作正在進行，尚未完全到位;電力體制改革的總體目標只完成了一部分，部分任務還在后頭;電力企業規范完善的法人治理結構和現代企業制度尚未建立;科學合理的電價機制尚未形成，電力市場的有關運行規則、管理辦法和條例的建立剛剛起步，電力監管體系有待完善，電力安全和電網突發事件應急處理機制有待建立。這些問題都是電力發展和改革中的深層次問題，既關系當前，又涉及長遠，需要逐步研究解決。這些問題與《電力法》修訂關系密切，也是《電力法》修訂中的難點，較難把握。因此，必須深入研究，高度重視。

另一種觀點則認為，與中國在其他領域的體制改革一樣，目前電力體制改革也并不以修改《電力法》為排頭兵，仍然采取了政策先行，在實踐中不斷探索、改進，待時機成熟時再修改或制定相關的法律。就現實而言，這種改革模式比較適合中國的國情，認為改革沒有現成的樣板，沒有既定的改革范本，摸索中前進自然無法預測應制定什么樣的法律，縱使貿然地制定了法律，將來發現改革的實踐脫離了改革的預定計劃，法律就成為改革的障礙，還要修改法律，有損法律的尊嚴。而政策的靈活性恰恰適應中國探索性的體制改革，能夠靈活地調整改革的方向和內容。

《電力法》的制定并不需要等到電力行業的所有問題都研究清楚并在《電力法》中進行明確規定，《電力法》作為電力行業的基本法律對許多細節問題僅作原則性的規定，具體細節可以授權相關部門根據具體情況具體制定，《電力法》中應確定的是這部法律的基本目標、基本原則和基本理論，形成《電力法》的基本體系，運用《電力法》的邏輯體系指導未來《電力法》的具體化和演進。

一位長期研究能源立法的專家說，上述立法應在改革成熟之后進行的理論僅適合于中國不重視法治的年代里。如果沒有法律的先行，沒有法律對各主體在新的體制改革中權利義務的界定，一切的改革舉措都顯得無法可依，都那么缺乏保障，存在著太多的不確定性，這更導致了改革進程的緩慢。缺乏法律強有力保障的情況下，改革的進程中一旦發生意外事件，原有既得利益的享有者還會展開新的政策游說，引起改革的倒退。例如，新一輪電力體制開始沒多久，剛剛完成廠網分離，就出現了全國大面積的電荒，電力行業的重點就此發生轉移，還有區域電網的地位和作用等都是法律缺位的遺憾，因為紅頭文件無法成為追究的依據。

領到任務后，政策法規司邀請部分電力法專家先后召開了三次研討會，初步提出了修改意見，其中包括刪除供電營業區的規定，增加放開對電網的投資、經營，支持電力的自由買賣，成立全國電能交易中心等諸多突破性意見。但是這些意見遭到部分專家的微詞，認為這是表面上的改革，實質是通過改革來強化政監合一的政府權力。

2014年1月份，國家發改委和能源局召開征求意見座談會，國家發改委價格司、國家能源局相關業務司以及電力企業代表出席。在這個會議上，焦點不在于政策法規司拿出的初步意見，而是就一些基礎性問題開始了重新的辯論和學理層面的分析，這幾乎是十多年前就開始做的工作。

在研討供電營業區這一核心問題時，建議刪除和建議保留的人均有各種說辭，但是到了有人問“是否就此問題作了深入詳細的研究，刪掉這一條款會怎么樣，保留又會怎么樣，影響有多大，怎么傳導至行業上游，有沒有數據支撐?”結果沒人拿出答案。這說明行業對這個問題的研究還是不夠深入，大多數人只是在發表觀點或者進行淺層的分析，會議就從此陷入這種氛圍中，直接導致了最終的不歡而散，拍板走人。

中電聯一位專家說，修改《電力法》不能操之過急，急需組建專家工作班子，因為立法是一門綜合技術，需要懂電力、懂監管、懂財務、懂技術、懂法律、懂立法、懂市場的專家組成專門的班子，集中一段時間來研究，單靠某個部門，某個司局，或者幾個人是難以實現立法要求的。而目前，《電力法》修改遇到的情況是，上層沒有決心和意識，中層不具備專業知識，下層則沒有視野和渠道，這也是部門立法普遍的困境。

比如，在討論“建議發展核電寫進《電力法》總則”時，與會的一位副司長直接說：“這是寫錯了地方。如果這個要寫進總則的話，那么其他也都得寫進去，這個框還能裝得下嗎?”

新一輪準備修訂時，業界普遍樂觀認為，《電力法》修訂已經取得一定的共識。隨著改革的深入，發展的新形勢，電力法已經成為電力市場化改革的阻滯因素。盡管如此，表面的不沖突其實難掩分歧，例如電力管理體制沒有最終確立，各方對電力市場模式的認識不統一，這才是修改難以推進的原因。此前的修訂經驗是要繞過此問題，作模糊處理，也沒有成功。管理體制的確立和電力市場模式的選擇，這恰恰是最高決策層才能拍板的事。一位參與修訂工作的核心人士稱，除非部委有魄力去推動，高層有時間去關注，否則誰也做不了主。但上述長期關注能源立法的專家稱，“能源領域立法不大可能進入高層的視野，因為他們依然覺得沒有這個法、那個法，行業的發展也是轟轟烈烈的”，主導這個行業發展是政策性文件以及領導人的筆頭，而非法律。

作為一項“作業”，國家能源局法制與體制改革司不得不繼續推進此項工作，他們現在要做的是先在能源局內部縮小分歧。