“2014中國(北京)國際能源峰會”于7月28-30日在京舉辦。北京大學中國經濟研究中心王敏表示，能源行業長期存在的行政壟斷、自然壟斷以及價格管制導致中國能源企業效率低下，間接導致環境污染問題突出，他提出打破我國能源領域現行的行政性壟斷和價格管制，利用市場和政府的手段理順能源價格機制，讓價格真實反映能源資源的稀缺性和環境外部性。

王敏進一步指出，市場化改革是解決能源安全問題的根本之策。能源安全問題不應該被過分夸大，我國石油對外依存度很高，但同時也要看到能源技術日新月異，頁巖氣、可燃冰、新一代生物質能源、新一代光伏技術、電動汽車、氫燃料電池汽車、核聚變等技術將會對能源生產和消費形成重要影響，長期來看能源安全和能源供應高度緊張的情況是短期現象。

以下為文字實錄：

王敏：

不久前北京大學國家發展研究院針對中國能源改革作了一個課題，這個報告我們更多從經濟的角度和政策角度來看中國的能源改革問題。為什么要改革?如果改革，可供選擇的政策思路是什么?怎么改?我們試圖在報告中回答這三個問題。

扭曲的能源市場

為什么改革中國能源體制?當然改革前提是有問題才要改，什么問題呢?我們大概把中國的能源發展問題歸納總結了一下，大致可分為三類。

一是能源總量問題，所謂總量問題就是能源供應比較緊張，過去30多年的改革開放，中國的實際GDP平均大概10%左右，所謂創造世界奇跡。在這個中國經濟奇跡后面，是高投入、高消耗的增長方式。過去30多年，能源消費量從5.7億噸標準煤增長到36億噸(6.3倍)。而我國能源儲量有限，導致能源供應長期緊張，出現電荒、煤荒、油荒、氣荒等問題，同時我國資源儲量在不斷下滑，2012年，石油、天然氣和煤炭的經濟可采儲量分別為34、145和790億噸，儲采比為11、29和31年。2012年，原油(99.61, -0.66, -0.66%)和天然氣凈進口量分別占總消費量的56%和27%。

二是能源結構問題，過去30多年，煤炭占能源總消費一直在70%左右的比例。看看2012年的幾個數據，非常明顯地反映出我國能源結構過度依賴煤炭的問題。2012年，煤炭消費37億噸，占世界煤炭消費總量的50%;燃煤發電占總發電量的78%;煤炭運輸占鐵路貨運量的58%。

三是能源消費的環境問題。煤炭和石油的高消費是形成霧霾的主要成因，在我國，85%的二氧化硫排放量、67%的氮氧化物、70%的煙塵排放量以及80%的二氧化碳排放量都來自于燃煤。2012年底開始出現全國大范圍的霧霾天氣，2013年1月影響范圍一度高達130萬平方公里，根據北京市環保局4月份最新的數據，北京PM2.5的來源30%多來自河北其他區域，還有31%來自機動車尾氣排放，22.4%來自燃煤。這些大型污染問題要付出比較昂貴的健康代價。

世界銀行[微博]在2007年發布了中國污染成本的研究報告，他們以2003年的數據測算，當年大氣污染導致的健康成本大概占了2003年GDP的1.16%到3.8%。衛生部的陳竺有一篇文章講到每年因大氣污染早死的人數最保守的估計在35萬到50萬之間;此外美國的一項學術研究報告顯示，由冬天燃煤所產生的空氣污染導致北方人口均預期壽命下降5年。

2012年中國二氧化碳排放量占全球的總排放量的26.7%，美國16.8%，印度是5.3%。中國、美國的量太大了，加起來40%到50%。這個數量將會導致中國氣候談判承受很大的國際壓力。

下表列出了世界經濟排名前十的主要國家相關能源數據，紅色標注的數字值得注意。首先化石能源經濟可采儲量，中國是893億噸標準煤，比俄羅斯和美國略低，但比其他國家都要高。以單位GDP的能源儲量來算，中國的能源份額程度也不低。但是，每萬美元GDP能源消耗中國非常高，約為4.75噸標準煤，是美國的2.5倍。另外，能源消費結構中，煤炭消費占比太高，天然氣只有5%，遠遠低于其他國家，核能只有1%，也是遠低于其他國家。所以，從這里面看到，放在世界上來看，我們的能源消費結構是比較扭曲的。

表1　　壟斷體制下能源企業效率低下

此外中國能源發展還受到體制障礙影響，市場高度行政壟斷，價格管制，嚴重阻礙了稀缺的能源資源的高效率利用。

我國能源行業的壟斷分為幾種，有自然壟斷，也有行政壟斷，其中行政壟斷是最糟糕的壟斷，靠一紙批文、一項法規確定壟斷地位，不看技術，不看市場競爭力。油氣行業就是典型的行政性壟斷，上世紀80年代石油部改建為公司，90年代放開批發零售，90年代末倒退，當時通過行政壟斷保護國有企業，通過了幾個法案，如1998年的《礦產資源勘察區塊登記管理辦法》，此外還存在進出口環節的行政性壟斷，如民營企業的配額管制以及中石化[微博]和中石油的排產證明;進口原油必須返銷給兩大集團，不得供應給地方煉廠或流通。1999年38號文和2001年72號文，又在下游批發和零售環節設置了行政壟斷。

電力行業行政壟斷也是有它的歷史淵源，電力行業大概分四個環節，發電、輸電、配電和送電，電力行業有自然壟斷屬性。1985年開放發電環節，2002年《電力體制改革方案》五號文，提出廠網分開，拆分成五大發電集團，兩大電網公司和四大電力輔業集團。但電力改革是一個半拉子工程，國家電網[微博]和南方電網壟斷輸電、配電和售電三大環節，對電力進行“統購統銷”。

能源行業的行政壟斷和自然壟斷導致在位壟斷企業效率低下，2013年中石油和中石化的人均營業收入約為皇家殼牌的8.3%和9.1%，約為美國康菲石油公司的5.9%和6.3%;2010年國家電網的人均營業收入只有世界行業平均的18%。輸電線路裝機比、線路電量比是美國的59%及65%，日本的30%和33%。

同時壟斷還抑制投資和技術創新。如石油行業“圈而不探”的現象，三大石油公司控制95%油氣資源勘查開發區域，但圈地積極勘探不積極。這里可以比較的一個現象就是美國油氣市場完全開放，有8000多家油氣公司，頁巖氣革命完全依靠市場推動，7000多家中小公司的進入推動了頁巖氣技術的突破，如頁巖氣之父喬治-米切爾，花了17年時間，打了十幾口井，耗費數億美元，解決了技術上的難題，使得美國未來有可能實現能源獨立。

高額壟斷租金還會嚴重影響社會收入分配。2012年，國家電網、中石化、中石油和中海油的凈利潤分別為804億、664億、1392億和637億元，占央企凈利潤總額的31.5%。高額利潤本質上是全社會向在位企業所支付的壟斷租金，也是全社會向壟斷企業的財富轉移。

此外，能源行業的價格管制造成了市場信號嚴重扭曲。政府采取成本加成等方式規定能源的價格，但成本加成不能反映供求關系，人的生產和消費行為會根據價格做調整，人的行為會根據價格做變化。比如說電價不包含環境價格，那么能源價格總體過低，后果就是刺激消費，抑制供給，制造短缺，成為能源領域總量問題的根源。高能耗的背后是低能源成本。

能源價格結構性失衡還極大地抑制了可再生能源的發展。由于煤炭和石油價格不包含環境成本，價格相對較低，清潔能源和高污染能源的價格差被不合理的拉大，導致清潔能源對煤炭或者燃油的替代會非常艱難。為什么我國天然氣占比較低發展緩慢?就是因為天然氣太貴。

傳統化石能源的低價將會抑制清潔能源的研發和科研活動。下圖所示，棕色線是全球平均的能源價格，柱狀圖是全球國家能源公共科研投入，可以看到石油價格越高，各個國家在能源方面的科研投入是越高的，非常明顯。所以，如果長期低價油，或者低價煤，不利于清潔能源的開發和勘探。

圖1　　能源漲價并非不可承受

了解了為什么要改革，下一個問題就是怎么辦?可以參考70年代石油危機后的的應對策略。兩次石油危機以后，全世界都碰到能源危機問題，當時為了應對這次石油危機，主要是兩種策略，一個是日本和歐洲的“節流”措施，如通過稅收等各種政策手段，提高石油價格，千方百計節約石油消費、提高石油使用效率，并積極發展可再生能源。

一個是美國的“開源”措施，為促進經濟增長，千方百計擴大并保障進口石油供應，長期維持低油價。為確保能源的穩定供應，積極在世界范圍內介入主要能源生產地區(尤其是在中東地區)的局部沖突。

我認為中國很難借鑒美國的“開源”政策，首先這不能不解決環境問題，反而讓環境問題越來越嚴重;第二，中國不具備這樣的條件，美國有很好的資源稟賦，美國的天然氣儲量是我們的2.7倍，消費量又比我們低，它有條件做開源。而我國每萬美元GDP能源消耗是美國的2.45倍，德國和法國的3.65倍，日本、英國和意大利的4倍。未來我國的GDP可能會達到200萬億，對應的是巨大的能源消耗，如果中國走“開源”的道路，很容易一買就漲，一買就貴，過去十年就是這個教訓。

所以，我們的總結解決中國能源發展問題，唯一的解決就是節流，打破我國能源領域現行的行政性壟斷和價格管制，同時利用市場和政府的手段理順能源價格機制，讓價格真實反映能源資源的稀缺性和環境外部性，并以此來促進能源的節約、高效利用和清潔能源對高污染化石能源的有效替代。

但是這很有可能帶來能源價格的漲價。

能源漲價是對環境成本的支付，我們國家現在能源價格從世界上看不算高，雖然比美國高。每個社會都面臨一個選擇，你是要健康，還是要霧霾?至于對民生而言是否可承受，我認為，收入增長可消化部分漲價壓力，2003-2010年銷售電價年均上漲3%，城鎮和農村居民收入年均分別增長12%和9.4%。此外漲價可以通過階梯定價等手段緩解因為環境漲價帶來的民生影響。

但理順能源價格機制有一個前提，就是破除行政性壟斷，從新的形勢來看，民營能源企業未來會有比較強的競爭力。

能源安全問題不應過分夸大

最后一部分是怎么做?即如何全面推進能源領域市場化改革。市場化改革要先易后難，逐步推進，破除各種形式的行政性壟斷。十八屆三中全會講的一句話，就是破除各種形式的行政壟斷，民營企業和國有企業要同等待遇。比如憑什么不讓民營企業去海外經營呢?它也可以保證國家的石油安全。

打破壟斷，首先是打破行政壟斷。如破除油氣行業的行政壟斷，第一步是破除進口環節的行政性壟斷;第二步，允許油氣田的自由交易，這方面可以借鑒土地市場的經驗，土地屬于國家，但實際操作時地方政府代表國家經營土地，土地得以向市場轉讓，形成二級市場，油氣田的自由交易同樣如此，石油公司可以實際控制礦產，但要具備向市場轉讓的條件和功能;最后，向市場開放上游勘探開采。

對于管網類型的自然壟斷，如天然氣管道、輸電網、配電網等自然壟斷領域，可以借鑒他國經驗。美國和歐洲在90年代的天然氣管道改革，英國的電力市場化改革都可以借鑒。還有中國高速公路的發展經驗也可以借鑒，網運分離、放開管網投資、管網之間無歧視性準入。這個經驗在石油和天然氣管網以及電網的改革里同樣適用。

改革管網的自然壟斷，第一步就是網運分離，將天然氣管道和(調度和輸配一體的)電網公司與上游生產和下游銷售分離，不得參與天然氣和電力的生產和交易，第二步是成立管網無歧視性準入的監管仲裁，最后應該是放開電力的批發和零售環節，如現在的大用戶直購電和電力批發商都是可行的辦法。

如果有決心的話，可以做橫向拆分，變全國性的自然壟斷為區域性的自然壟斷，將天然氣管道公司和電網公司根據區域進行橫向拆分，放開天然氣管道和電網的投資建設。

破除壟斷以后，接下來就是順其自然的價格改革。除管輸價格外，其他價格都可以放開。最終達到市場的歸市場，政府的歸政府。

最后我想強調的是，市場化改革是解決能源安全問題的根本之策。能源安全問題不應該被過分夸大，我國石油對外依存度很高，但同時也要看到能源技術日新月異，頁巖氣、可燃冰、新一代生物質能源、新一代光伏技術、電動汽車、氫燃料電池汽車、核聚變等技術將會對能源生產和消費形成重要影響，長期來看能源安全和能源供應高度緊張的情況是短期現象。打破行政性壟斷，形成多元供應主體，激勵能源勘探和研發活動，市場定價保障能源供需適時平衡，才是保證能源安全的治本之道。