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國際上為何普遍存在能源補貼

2014-09-15 13:18:56 中國社會科學報   作者: 林伯強  

改革開放前30年,政府用比較低的能源和環境成本換來快速經濟增長和能源普遍服務(如村村通電),但是為增長付出了巨大的環境代價。現階段政府開始環境治理,則需要通過改革,逐步退出能源補貼,整體推高能源成本。

能源補貼是一個全球性(尤其在發展中國家)問題。據國際能源署報告,2012年全球能源補貼達5440億美元,其中對石油的補貼超過了一半,對可再生能源補貼為1010億美元。能源補貼(特別是對化石能源的補貼)通常會造成低效甚至無效的能源使用,導致能源過度消費和環境污染。無論發展中國家或者發達國家,退出能源補貼都很困難。2009年G20金融首腦峰會在美國匹茲堡舉行,參會各國代表承諾逐步退出化石能源補貼。會后建立了政府間工作組,協調具體退出能源補貼機制。幾年過去了,并未取得實質性進展。

一般來說,一個國家的能源發展通常需要支持三個可能互相矛盾的基本目標,即支持經濟增長、提供能源普遍服務和保障環境可持續。這里面矛盾的核心在于能源成本水平,也就是說支持經濟增長、提供能源普遍服務需要比較低的能源和環境成本;而保障環境可持續則需要比較高的能源和環境成本。不同國家的政府,由于資源稟賦、社會制度、政策理念等不同,會推行不同的能源補貼方式和補貼程度。對環境可持續關注程度越高,化石能源補貼越低,而可再生清潔能源補貼會越高。

同一個國家,在不同的經濟發展階段,也需要強調或偏向某個能源目標,采用不同的能源補貼方式和補貼程度。在發展初期,政府可能更注重能源支持經濟增長和提供能源普遍服務,而忽略保障環境可持續,具體的表現就是通過能源補貼,壓低能源以及相關環境成本;當經濟發展進入比較高的收入階段,則開始關注保障環境可持續,此時會進行能源價格改革,提高能源和環境成本,逐步退出化石能源補貼。

解決能源補貼問題涉及兩個方面:一是如何定義能源補貼;二是如何改革能源價格機制,有利于逐步退出能源補貼。

如何定義能源補貼?傳統的能源補貼定義是“經濟價格”與“現行價格”之差。現實中“經濟價格”由于市場扭曲而難以觀察,所以通常采用影子價格、支付意愿等作為替代。因此同一個能源品種的補貼,估計出來的補貼數字通常差異比較大。此外,這個定義也是有爭議的,由于能源代際問題和環境影響未知性,以及能源價格的滯后性,即使是“經濟價格”也無法真正反映能源稀缺和環境成本。所以,取消據此定義得出來的能源補貼是否就會福利最大化,還是會有爭議。

如果政府能夠知道并且能全面考慮到經濟社會的各種目標和約束(包括經濟發展、能源普遍服務以及環境可持續三大目標),可以求解出一個平衡三個目標的最優價財稅體系。這里所謂最優價財稅體系可以定義為:通過一定時期的價稅財體系設計,使得三大目標的綜合福利最大化,或者成本最小化。以此得出一個平衡三大目標的“最優價格”,這個“最優價格”包含“有效能源補貼”,即“經濟價格”和“最優價格”之間的部分。“有效能源補貼”以外的補貼部分就是“無效補貼”,是應該要努力取消的。當然,現實中計算“有效能源補貼”的難點在于如何量化目標函數和約束條件。

由于市場存在扭曲,“最優價格”往往是政府自認為的最優。一般而言,發達國家市場化水平比較高,其“最優價格”比較接近理論上的最優,而發展中國家市場化水平比較低,競爭不充分,市場扭曲可能會使得“最優價格”遠離最優。因此就存在如何更加接近最優的問題,也就是政府如何參與能源市場和如何設計最優價稅財體系的問題。一般來說,政府可以通過價財稅體系設計來平衡能源發展的三大基本目標,具體說,就是采用何種能源定價方式和能源補貼方式以及補貼程度。發達國家一般采用能源市場定價,政府充分利用財稅(補貼)進行能源干預和價格監管,而發展中國家一般采用成本加成定價,直接將價格壓制在市場價格之下,通過定價對能源進行補貼,壓低能源作為要素投入的價格。

如果“有效能源補貼”可以確立能源補貼存在的合理性,也就決定了發展中國家允許的能源補貼一般會比發達國家高得多。這樣,要得出一個全球性的退出能源補貼機制,是不太可能的,各國對能源補貼的定義和衡量能源補貼幅度的認定都不同,這終將影響最終退出能源補貼的成效。

對于中國來說,現階段可行的做法是,政府通過改革,以正確方式參與能源市場,比如,改革政府成本加成定價,采用能源市場化定價,通過財稅(補貼)設計干預能源市場等。同時,將政府干預范圍主要限定在重要公用事業、公益性服務、網絡型自然壟斷環節,提高補貼機制的透明度和接受社會監督的可行性等。通過透明合理的能源補貼設計逐步朝著退出的方向邁進。




責任編輯: 曹吉生

標簽:能源補貼