世界經(jīng)濟的“慢回彈”與中國經(jīng)濟的“新常態(tài)”或?qū)㈩A示著新一輪產(chǎn)業(yè)革命的全面觸發(fā)。而以互聯(lián)網(wǎng)技術與新能源利用相融合為技術載體的新產(chǎn)業(yè)革命對中國的能源治理機制提出了根本性的挑戰(zhàn)：如果沒有有效的市場去還原能源的商品屬性、優(yōu)化能源的配置過程、解放能源的生產(chǎn)力，新產(chǎn)業(yè)革命的動力便無法在中國真正孕育。在今年6月召開的中央財經(jīng)工作領導小組會議上，習總書記提出“要推動能源消費、能源供給、能源技術和能源體制四方面的革命”，將4月份國家能源領導小組會議上李克強總理所提出的“能源生產(chǎn)與消費變革”進一步上升到了“能源革命”的高度。頂層設計所傳遞的改革信號已非常明確：中國能源治理機制全面創(chuàng)新的時代業(yè)已到來，如何以深化改革來釋放能源生產(chǎn)力，保障國家能源安全，應對環(huán)境氣候危機，引領新興產(chǎn)業(yè)革命，是中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展所提出的重大歷史命題。

一、能源經(jīng)濟“新常態(tài)”的由來與能源治理機制的創(chuàng)新路徑

隨著中國經(jīng)濟高速增長期的結(jié)束，未來中國的能源需求也將進入總量穩(wěn)定增長、結(jié)構加速調(diào)整、綠色低碳為先、智能高效為主的“新常態(tài)”。這一變化來自多重因素的推動：

首先，中國經(jīng)濟自身發(fā)展階段演進至工業(yè)化中后期，要素驅(qū)動型增長逐漸轉(zhuǎn)向效率驅(qū)動型增長，對能源供應規(guī)模擴張的需求開始弱化，對其高質(zhì)量、高效率、低風險的要求則開始增加。粗放式的能源利用方式不再延續(xù)，取而代之的是綠色、低碳、智能的新型能源體系。如果說過去三十多年中國能源供需體系是以“集中”換取“效率”，以“計劃”換取“高速”，以“壟斷”換取“規(guī)模”來支撐中國經(jīng)濟高增長的話，那么在中國經(jīng)濟的“新常態(tài)”下，能源經(jīng)濟的“新常態(tài)”就要逐步實現(xiàn)從“集中”到“分散”、從“計劃”到“市場”、從“壟斷”到“競爭”的全局性革命。

其次，中國區(qū)域環(huán)境問題的應對與全球環(huán)境責任的履行都必須對環(huán)境問題的源頭——化石能源的利用模式予以變革。能源生產(chǎn)和消費的規(guī)模、內(nèi)涵乃至質(zhì)量都必須進行深刻調(diào)整。無論是煤炭消費總量的控制，天然氣的加速利用，可再生能源的發(fā)展，還是頁巖氣的開發(fā)以及其他化石能源清潔利用技術的產(chǎn)業(yè)化，都對現(xiàn)有能源治理機制提出了挑戰(zhàn)。

第三，全球能源生產(chǎn)與消費的革命也在迅速地推進，未來十年將是世界能源版圖全面重構的歷史機遇期。美國頁巖氣、頁巖油的大規(guī)模商業(yè)化或?qū)⑸羁逃绊懯澜缒茉垂┬韪窬帧Ｃ绹诔缴程爻蔀槿蜃畲蟮囊簯B(tài)石油生產(chǎn)國，全球油氣生產(chǎn)重心的西移與消費重心的東進使得包括中國在內(nèi)的亞太地區(qū)在國際能源市場中越來越成為重要的需求力量。但與發(fā)達市場經(jīng)濟國家利用大宗商品期貨市場來發(fā)現(xiàn)價格、分散風險、對抗壟斷性能源生產(chǎn)國價格操控的成熟機制不同，中國的能源部門尚不能很好地利用市場規(guī)則對沖風險，穩(wěn)定收益，保障供應等。隨著國際能源供需形勢進一步復雜多變，亟須建立原油、成品油、天然氣等能源大宗商品的期貨市場和針對現(xiàn)貨市場的靈活價格傳導機制，以有效對沖風險，保障各方利益。

要實現(xiàn)從“保供應”向“調(diào)結(jié)構”轉(zhuǎn)變，能源治理機制的創(chuàng)新勢必要解決“管理體制”與“價格機制”這兩個核心改革命題。“管理體制”改革的要務在于對能源發(fā)展、能源技術、能源運行、能源消費全過程的管理主體、市場主體、研發(fā)主體的責、權、利邊界予以優(yōu)化調(diào)整乃至全面重構，打破體制機制藩籬、肅清政府尋租空間、提高管理效率。“價格機制”改革的要務則在于：一，有效調(diào)節(jié)供需兩側(cè)，克服市場壟斷和價格操控所造成的福利損失，實現(xiàn)社會福利的最大化；二，賦予清潔、高效、智能、安全這些能源商品的新屬性以合理價格，實現(xiàn)其最優(yōu)配置；三，保障我國能源供應的技術安全、政治安全與經(jīng)濟安全！

二、能源供需體系的市場化改革歷史與現(xiàn)存主要問題

改革開放以來，我國主要化石能源供需體系的市場化改革經(jīng)歷了如右圖所示的歷史沿革。根據(jù)各部門市場化改革的進程可以看到，打破自然壟斷、鼓勵市場競爭、提高資源配置效率和能源部門自身產(chǎn)出效率，是共同的發(fā)展和改革方向，但是由于不同能源部門在資源稀缺性、網(wǎng)絡經(jīng)濟、范圍經(jīng)濟、規(guī)模經(jīng)濟、利益主體等方面差異巨大，實際的市場化程度很不平衡。從價格機制來看，政府指令性價格或者指導性價格仍然是電力、天然氣、成品油、動力煤價格調(diào)整的主要標桿，盡管政府的實際定價依據(jù)已經(jīng)在逐步將更多的國際、國內(nèi)市場供需因素納入考量范圍，但是并不能克服政府定價固有的信息不對稱的缺陷，更毋論能源集團對政府游說所造成的價格扭曲。

進入本世紀以來，我國工業(yè)化、城市化進程加速，經(jīng)濟增長對能源要素的依賴程度進一步增強，而國際能源市場的復雜多變也隨著我國加入WTO（世界貿(mào)易組織）而更多地影響到國內(nèi)市場，由此暴露出我國現(xiàn)行能源價格體系的一系列深層次問題，主要有五個方面：

首先，我國現(xiàn)行能源價格體系中的“有限市場調(diào)節(jié)機制”弱化了市場配置效率，為行業(yè)壟斷和尋租行為提供了空間，必須予以糾正。

我國現(xiàn)行油、氣、煤、電價格機制基本為“政府指導價”下的有限市場調(diào)節(jié)機制，針對不同能源品種，政府和市場的相對作用有所差異。近年來多地出現(xiàn)的油氣供應短缺盡管不能排除偶發(fā)因素，但是“市場調(diào)節(jié)機制”的缺位直接弱化了價格這一“看不見的手”在市場短缺條件下，及時刺激生產(chǎn)側(cè)擴大供給、需求側(cè)縮減消費的調(diào)節(jié)作用。2009年之后多次成品油價格改革盡管建立了與國際原油價格關聯(lián)的機制，但由于所掛鉤的基準價格是國際原油，并不能及時反映中國國內(nèi)成品油需求的變動趨勢，當國際原油價格大起大落時，這種價格機制的弊端就更為明顯。

在電價方面，市場調(diào)節(jié)機制的缺位問題更顯突出，直接反映到了煤電比價關系上。本世紀以來，我國電力部門上下游增速依次遞減：終端電力需求增長最快，火力發(fā)電容量次之，煤炭生產(chǎn)增速再次之，電網(wǎng)發(fā)展速度更明顯滯后于其他三個產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)。在高速增長的電力需求拉動下，煤炭價格暴漲、供應趨緊是市場機制必然導致的結(jié)果，而電力部門既缺少價格杠桿又必須確保供應，“煤電”之爭、“廠網(wǎng)”之爭就不可避免。盡管近兩年經(jīng)濟增速明顯放緩、夏季氣候條件的變化使得上述矛盾未再次凸顯，但實際上煤電聯(lián)動的有效機制始終未能建立。在動力煤價格越來越回歸供需雙方博弈的同時，其他環(huán)節(jié)，特別是輸配電價格的不公開、不透明，制約了下游電力價格的市場化調(diào)節(jié)，成為電力改革的最大瓶頸。

其次，我國現(xiàn)行能源價格體系中的“價格管制”扭曲了能源價格水平以及不同能源品種之間的比價關系，無法實現(xiàn)對優(yōu)質(zhì)資源的高效、合理配置。

按照國際通用的方法，根據(jù)熱值計算各類能源的價格比，煤炭、石油、天然氣的比價關系大致為1:1.5:1.35，各國能源價格體系的實際比價水平受到資源稟賦、市場結(jié)構、供需結(jié)構、政策干預等多種因素的共同影響。我國目前動力煤、石油、工業(yè)用天然氣的比價關系為1：4.5:2.7，而美國為1:4.99:2.12。相較而言，我國目前的能源比價關系特征為：煤炭較油氣價格偏低，而天然氣較石油價格偏低，較煤炭價格則偏高。

在現(xiàn)有價格體系之下，一方面煤炭的過度消費在所難免，另一方面則不利于提高對天然氣這一清潔能源的使用。特別在我國煤炭發(fā)電比例居高不下、電價又被嚴格管制的情況下，現(xiàn)行能源價格體系基本無法實現(xiàn)對清潔資源的高效、合理配置。

第三，我國現(xiàn)行能源價格體系中過多的“政府干預”切斷、扭曲、異化了多種能源產(chǎn)業(yè)的上下游關聯(lián)性、產(chǎn)品的替代性與互補性，一定程度上造成了能源及相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展的無序和不均衡性。

“價格體系”的核心作用在于“平衡供需”和“優(yōu)化生產(chǎn)、消費行為”，我國現(xiàn)行的能源價格體系在原油與成品油、煤炭與電力、天然氣與電力等上下游能源產(chǎn)品之間構筑了多種價格屏蔽，其主要目的當然是為了減少外部沖擊，維持有利于工業(yè)化發(fā)展的能源比價水平。但是這種制度屏蔽同時也切斷、扭曲、異化了多種能源產(chǎn)業(yè)的上下游關聯(lián)性，使得各種成本、需求沖擊無法沿價格鏈條順暢傳導，能源產(chǎn)品的替代性與互補性也不能經(jīng)由價格聯(lián)動和反饋機制表現(xiàn)出來，以至于短期政策行為往往在一定程度上造成了能源工業(yè)長期發(fā)展的不均衡性。盡管我國的能源發(fā)展總體規(guī)劃具有較強的延續(xù)性和整體性，但仍然無法避免中央和地方、國有和民營企業(yè)等主體之間在能源生產(chǎn)、儲運、配售等環(huán)節(jié)的矛盾和沖突。

第四，我國現(xiàn)行能源價格體系無法實現(xiàn)對能源消費總量的適度調(diào)節(jié)，對能源消費的負外部性的合理補償功能較弱，對社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展構成挑戰(zhàn)。

我國為了應對能源消費的過快增長，自“十一五”（2006-2010年）以來明顯加大了節(jié)能減排力度，一方面“關、停、并、轉(zhuǎn)”了一批規(guī)模小、能源效率低的高耗能企業(yè)，另一方面提供了大量節(jié)能減排專項資金，扶持節(jié)能技術改造。但是應該看到，在市場機制的運用上，我國的節(jié)能減排政策還缺乏靈活的制度設計和對價格杠桿的合理運用。現(xiàn)行的能源價格管制本身就意味著大量的轉(zhuǎn)移支付和交叉補貼的存在，嚴重削弱了對能源消費過快增長的直接抑制作用。而在硬幣的另一面，則是政府通過節(jié)能減排政策再一次改變了公共資源的配置流向，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展予以直接規(guī)制。多重扭曲下，盡管每一項干預機制都有著相對明確的政策目標，但是交叉運用的結(jié)果則使得市場配置資源的功能被嚴重弱化，社會福利嚴重耗損。

我國經(jīng)濟發(fā)展的開放程度日益提升，產(chǎn)業(yè)結(jié)構如何優(yōu)化調(diào)整，取決于國際國內(nèi)要素市場、商品市場及資本流動的基本導向，宏觀政策必須依托產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整的內(nèi)生、外生動力加以實施，才能有的放矢。這必然應該是一個以市場調(diào)節(jié)為主、政府規(guī)制為輔的漸進過程。“節(jié)能減排”這一公共政策也必須通過精準的市場機制設計進入到價格系統(tǒng)中，才能降低政策執(zhí)行成本，減少對經(jīng)濟運行的干擾。

第五，我國現(xiàn)行能源價格體系的非市場化扭曲逐漸成為能源密集型、新能源出口企業(yè)遭遇貿(mào)易壁壘和反傾銷訴訟的主要原因，也不利于我國出口企業(yè)應對各類非關稅綠色壁壘。

一段時期以來，隨著我國作為全球“制造工廠”的地位逐漸被強化，一系列針對我國出口企業(yè)的關稅、非關稅貿(mào)易壁壘、貿(mào)易保護政策也隨之而來。客觀而言，我國在要素市場中的定價扭曲是直接導致這一沖擊的癥結(jié)所在。無論是勞動力、土地還是能源，我國在相關要素配置上均存在非市場化的直接干預或者財政、稅收優(yōu)惠等間接補貼。但是在WTO框架下，這些均成為反傾銷訴訟的直接理由。而與此同時，發(fā)達國家正在通過提高環(huán)境標準、實施碳稅等手段對中國出口企業(yè)予以進一步規(guī)制。碳稅作為一種對全球性公共資源征收的補償稅，其合法性已經(jīng)被WTO準則所認定，因此盡管美國、中國等航空企業(yè)強力反對，但是歐盟對于所有到港航班征收碳稅的政策仍然得以執(zhí)行。今后隨著越來越多的國家和地區(qū)在本地征收碳稅，碳關稅的壁壘必將在全球更大范圍內(nèi)應運出現(xiàn)，形成對中國出口企業(yè)、特別是高耗能出口企業(yè)的直接威脅。我國能源價格體系從政府管制到政府指導再到市場化主導的過程如果不深化下去，是無法有效應對這一外部挑戰(zhàn)的。

三、能源價格體系全面改革的方略

首先，以平衡供需、抑制壟斷、開放市場、優(yōu)化配置為導向，對我國油氣價格體系予以進一步改革。

通過對我國油氣市場改革進程和價格體系的演化路徑進行分析可以看到，我國原油和成品油市場盡管已經(jīng)建立了與國際原油價格聯(lián)動的基本機制，但是本質(zhì)上并未脫離政府定價，市場主體仍高度集中，且被動承受國際市場的沖擊，沒有建立有效反映本地供需特征的價格體系。這種價格形成機制無法有效平衡供需，而三大油企在政府干預機制下，其加強市場壟斷、謀求一體化經(jīng)營的動機更為強烈。天然氣市場的價格改革近年來穩(wěn)步推進，但同樣未完全褪去其計劃經(jīng)濟色彩。一方面，存量氣與增量氣之間的雙軌制價格機制仍然存在，未來如何并軌尚無方案。另一方面，在市場凈回值的定價方面，以參考替代能源價格為基本依據(jù)的定價機制弱化了天然氣對于環(huán)境質(zhì)量改善的作用，不利于天然氣這一優(yōu)質(zhì)資源的可持續(xù)利用。

油氣價格體系改革的目標應以平衡供需、抑制壟斷、開放市場、優(yōu)化配置為導向，通過管網(wǎng)的全面開放來打破大型油企的市場壟斷基礎，通過開放成品油和原油的進出口權來引入更多的市場主體，通過改革城市公用事業(yè)單位的投資和運營模式鼓勵區(qū)域燃氣公司的市場化經(jīng)營，在資源稅的基礎上研究制定環(huán)境稅和碳稅，遏制化石能源的過度消費，實現(xiàn)節(jié)能減排。

其次，以放松管制、鼓勵競爭、強化監(jiān)管為導向，啟動電力市場的價格改革，實現(xiàn)煤電價格有效聯(lián)動。

電力價格的改革一直是我國電力體制改革的核心內(nèi)容，改革的目標是希望能在上網(wǎng)電價環(huán)節(jié)體現(xiàn)出發(fā)電成本，在銷售側(cè)能體現(xiàn)出用電成本的差異性。但是實際上，上網(wǎng)電價的調(diào)整仍然由政府主導；輸配電價環(huán)節(jié)成本的不透明既是體制頑疾所致，也與電力部門的關聯(lián)交易、壟斷上游電力設備供應等有直接關系；零售電價環(huán)節(jié)的主要矛盾則在于：無法有效體現(xiàn)需求特征，工業(yè)與民用電價交叉補貼，大用戶直購電機制中地方政府、用電大戶與發(fā)電企業(yè)之間的利益博弈導致隱性補貼，電力交易市場的不獨立和功能弱化導致有“市”無“價”等。兩部制電價、階梯電價這些能夠相對有效調(diào)節(jié)供需的計價模式尚有待進一步完善。

近期，國家電力體制改革方案漸趨清晰，厘清輸配環(huán)節(jié)的成本構成，逐步放開售、配、輸環(huán)節(jié)的參與主體，使電價更能直接反映電力供需將是改革的主要方向。對于電網(wǎng)等壟斷色彩較重的國有企業(yè)，要逐步還原其公用事業(yè)單位的非營利本質(zhì)，在確保電力供應安全、提高中國電力建設的智能化水平、大力發(fā)展可再生和清潔電力的前提下，實現(xiàn)電力資源的優(yōu)化配置。

煤電聯(lián)動機制是我國能源價格體系構建需要解決的關鍵問題，但煤電聯(lián)動絕不僅僅是將電價與煤價根據(jù)成本比例、利潤加成簡單掛鉤的問題，而是煤炭供應與電力需求聯(lián)動的問題，即需要通過這一機制實現(xiàn)煤炭供應與電力需求的有效博弈。否則，任何簡單的掛鉤機制都是計劃體制的直接變種而已。為實現(xiàn)煤炭供應與電力需求的有效博弈，需要研究在煤炭開采企業(yè)、煤炭運輸企業(yè)、電力生產(chǎn)企業(yè)、電力傳輸企業(yè)、電力配售企業(yè)和消費者之間如何消除不合理的市場壁壘，使價格能夠有效地傳導供需信號。只有打破網(wǎng)絡壟斷、確保政府對電網(wǎng)、煤炭運輸體系的嚴格監(jiān)管，同時充分鼓勵其他產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)的有效競爭，建立公開透明的交易平臺，煤電一體化才能夠真正實現(xiàn)。

第三，以構建清潔、低碳、智能、高效的能源供需體系為導向，實現(xiàn)煤、電、油、氣、新能源發(fā)電等多種能源價格聯(lián)動的關聯(lián)機制。

煤電聯(lián)動、油氣聯(lián)動是由客觀的供需結(jié)構決定的，我國對能源市場的直接管制人為割裂、扭曲了這種聯(lián)動關系。但要實現(xiàn)各類能源價格的有效聯(lián)動，解決交叉補貼、激勵不兼容等多重市場結(jié)構問題，仍需要政府通過制度設計或者政策制定予以有效干預。比如在交通部門，電動汽車的發(fā)展客觀上使得成品油和電力之間構成替代關系，成品油有成熟的市場，而電動汽車所形成的電力需求，其價格如何確定？是否可以根據(jù)替代品原則參照油價來制定，政府補貼是否可以根據(jù)相應機制給予補償，是價格體系構建的新內(nèi)容。類似的需求結(jié)構變化還表現(xiàn)在火力發(fā)電部門：天然氣對煤炭的替代需要進一步研究兩者的聯(lián)動關系乃至煤、天然氣、電三位一體化的關系。

構建各類能源之間的價格關聯(lián)機制，就是要使能源商品在滿足能源服務需求、提供環(huán)境公共品、保障國家能源安全等方面的基本屬性都能夠在其價格中真實反映出來，且各類內(nèi)部、外部沖擊所帶來的影響能夠通過價格機制予以及時調(diào)整。

總之，深化能源價格體系改革的關鍵是要通過科學的頂層設計，依據(jù)“能源商品”的本質(zhì)屬性構建能源的治理機制，去除人為市場分割，打破市場準入限制，提高公開市場的價格發(fā)現(xiàn)功能，最終還原能源商品的本質(zhì)屬性，使之真正造福于普通民眾，助推中國經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級。

（作者系復旦大學經(jīng)濟學院教授、能源經(jīng)濟與戰(zhàn)略研究中心常務副主任）