現階段的試點僅僅采用了交易的形式，但并未真正發揮市場機制的作用

　　排污權交易嘉興試水

　　3月30日，浙江省嘉興市南湖區萬好家居廣場三樓會議室，一場排污權指標的拍賣會正在進行。

　　參與競拍的只有四家企業。其中，來自浙江麥斯特姆涂布有限公司壁紙事業部的徐鋒，花17萬多元購買了1.966噸化學需氧量（COD）的排污權指標。

　　化學需氧量（COD）是指在一定條件下處理水樣時所消耗的氧化劑量。它是一個反映水體污染情況的重要指標。

　　根據嘉興市制定的交易規則，企業必須絲毫不差地購買排放指標，不能多買，也不能少買。而環評給這家企業分配的排污指標1.966噸不是整數，如何湊滿這個數目，讓徐鋒略微費了一點心思。不僅要拿下1噸和0.5噸的“大標”，還要競拍零點幾噸、零點零幾噸的“小標”。“缺一點指標，我10倍的價格也要拿下來，不夠的話項目手續就辦不下來。” 徐鋒對本刊記者說。

　　在溫州從事15年人造革生產之后，這家取了個洋名的公司準備投資4000多萬元，在嘉興開一家做壁紙的分公司。公司在溫州只有八畝土地，而嘉興能夠提供50畝土地。與溫州相比，在嘉興辦廠需要付出更多的排污成本，但徐鋒認為這是必然趨勢，“長遠是劃得來的”。

　　會議室的一角，負責嘉興市排污權交易體系設計的陳亞林在靜靜地觀察，“我想看看，如果我是參加拍賣的企業，會怎么想。”

　　在他看來，雖然嘉興市南湖區探索的步伐挺大，但規則還是很粗，要真正達到促進結構調整和節能減排的目標，還有很多工作要做。

　　濃重的政府色彩

　　2007年11月10日，國內首個排污權交易平臺—浙江省嘉興市排污權儲備交易中心揭牌成立。嘉興市排污權儲備交易中心副主任曹艷告訴本刊記者，截至今年3月，嘉興已經有1036家企業參與了交易，交易額1.76億元。

　　在嘉興市環保局沈躍平副局長看來，借助排污權交易這個杠桿，可以幫助削減排污總量、調整產業結構、控制污染企業進入。根據該市的規定，新上馬或擴充的化工、醫藥、制革、印染、造紙等重點水污染企業，需購買相當于新增排污量1.5倍的排污額度。

　　交易指導價是由浙江清華長三角研究院測算得出的。上述五個重污染行業的COD排放權指導價被定在為每噸8萬元，二氧化硫則為每噸2萬元，使用期限為20年。

　　排污權交易這種基于市場激勵的制度設計，脫胎于經濟學上的“科斯定理”，即“無需政府干預，私人之間的市場交易可解決問題，而前提是不存在交易成本，且政府明確產權”。一方面，通過市場機制的引入，政府在污染控制問題上的角色簡化為制定總量控制目標、監督政策的執行和處罰違規行為等，大大降低管理成本；另一方面，市場激勵促使排污者采取最經濟、有效的環保措施，既減少污染物排放，又降低污染治理成本。

　　為了預防投機，嘉興只允許擁有或需要排污權的企業參與交易。

　　2008年10月19日，嘉興市南湖區首次安排當地企業拿出自有的6.5噸COD和1.8噸二氧化硫指標，進行公開拍賣。雖然拍賣成交價格高于指導價，還是吸引了不少企業參與。

　　“在原有的指標都被老企業占用的情況下，新的企業需要從市場上獲得排污權指標，以謀得自身的發展空間。”曹艷說。

　　在嘉興，排污權不僅可以賣出錢，也可以貸到錢。去年9月，嘉興市環保局向首批15家企業發放了污染物排放權證。緊接著，浙江協成硅業有限公司用排放權證作為抵押，率先獲得嘉興商業銀行600萬元的貸款。

　　不過，排污權交易這種市場模式，在嘉興卻帶有濃重的政府色彩。曹艷表示，交易在政府制定的平臺上進行，購買者只能購買經過核定的排污權量，一家企業的賣出量不一定能與另一家企業的購買量相匹配，而交易中心本身也承擔了政府職能部門的作用。

　　從某種意義上講，嘉興的排污權交易對企業略顯不公，因為全國絕大多數地區都不需要購買排污權指標。不過，為占用環境資源而付出代價已經是必然趨勢，很多企業也愿意接受這個事實。曹艷不無自豪地說，現在已經有100多個城市的人到嘉興學習交流。

　　陳亞林說，排污權交易看上去容易，實際上特別復雜，標的如何設計、與環評如何銜接、參與企業如何選擇，都是需要考量的因素。

　　初始分配難題

　　一般而言，只有對區域內的所有排污企業公平地進行初始排污指標分配，排污權市場才會真正活躍起來。

　　嘉興在排污權交易試點之初，規避了初始分配難題。根據嘉興市2007年11月推出的排污權交易辦法，今后凡是有COD和二氧化硫兩項主要污染物排放的新建項目，其排污指標必須通過嘉興市排污權儲備交易中心的交易平臺購買，否則不予環保審批。

　　沈躍平對本刊記者說，這或許對新建企業并不公平，但在操作中“避免了在現有企業間重新洗牌的麻煩”。

　　幾乎同時起步的江蘇排污權交易試點，采用了不同的模式。無論是現有企業還是新增企業，都需要為排污指標付費。2007年11月初，江蘇省環保廳宣布，從2008年起在太湖流域針對重點監控的排污企業，開展主要水污染物排放權的有償使用試點。

　　國家環保總局環境與經濟政策研究中心學術委員會主任胡濤表示，嘉興模式被稱作祖父（grandfathering）模式，排污權是從政府（祖父）那里繼承來的，但相互之間可以交易；而江蘇則可以被認為是拍賣（auction）模式，誰出價高給誰，或許后者更加市場化一些。

　　幫助嘉興進行調研設計的浙江清華長三角研究院生態環境研究所教授田金平表示，嘉興模式雖然對后來的企業欠公平，但比較有利于交易快速推進。

　　知情人士透露，雖然嘉興還遠未達到形成排污交易市場的程度，但與江蘇相比還是前進了一大步。江蘇在幾家大企業中完成了幾樁排污權初始分配后，就很難繼續推進。當年負責這項工作的幾位人士，也先后調到了其他崗位。

　　當然，試點一段時間之后，嘉興也不得不面對最初規避的初始分配難題。曹艷坦承，現在最重要的問題就是初始分配的問題沒有完成，這要等待浙江省一些配套政策的出臺，“現在是我們走得太快，有些錯位。”

　　目前，嘉興市的南湖區也在進行初始分配試點。全市參與排污權交易的千余家企業中，有四成多是進行了初始分配的老企業。曹艷說，老企業購買排污權指標時，可在政府指導價的基礎上給予六折優惠。而產生減排量后，他們可以在交易平臺上賣出，價格會比購買價格高，這樣讓參與初始分配的老企業感到有利可圖。

　　今年3月30日的拍賣會上，嘉興市久久紡織有限公司出讓了2.58噸COD指標，獲得近5萬元的溢價。該公司的一位女士在一張表格上記下了所有標的的最終成交價格。“這些錢都是我們的。”她說。公司老板周老虎則告訴本刊記者，現在雖然生產和以前一樣的產品，但由于工藝改良，用水量大幅減少，污染也就少多了。

　　嘉興市2008年10月首次排污權拍賣的指標就來自周老虎，而他在2009年又因為兩次廢水濃度超標排放被罰款4萬元。

　　嘉興市南湖區排污權儲備交易中心負責人王斌說，南湖區在全國最早搞排污權拍賣，這個想法主要是緣于減排的壓力，“十一五”期間大企業能上的設施都上了，剩下很多中小企業都上也不現實，只能讓市場給它們壓力，否則“十二五”期間的減排目標很難實現。

　　目前，南湖區已經對所有納入環保監管范圍的企業進行在線監控全覆蓋，由于工業廢水都納入排污管網，很容易對排污量進行統計。但由于二氧化硫主要集中于幾家電廠和幾家印染企業，占總量的98%以上，交易就很不活躍。

　　今年年初公布的全國污染源普查結果顯示，農村其實是水污染最主要的來源。而嘉興已經在考慮以農場為單位，將農業污染納入排污權交易范圍。

　　嘉興市南湖區的經驗，還將在浙江全省推廣。“南湖是一個迷你的平臺，在給大的平臺做實驗。” 王斌說。

　　浙江曾計劃于今年3月出臺一份文件，原則上要求全省的排污權都必須有償使用，二氧化硫在省級平臺上交易，COD在市縣內部交易，價格由物價部門審定，排污量由專門的部門進行監測和審核，各市縣環保局都需上交目標責任書。但或許是因為排污權交易問題的復雜性，這一辦法并未如期出臺。

　　前景不看好？

　　排污權交易，眼下已成為一個時髦的名詞。今年各地的人大會議期間，很多地方的政府工作報告都提到要推進排污權交易試點。但有專家對中國的排污權交易的現狀和前景表示擔憂。

　　早在三年前浙江和江蘇開始排污權交易試點時，胡濤就表示，這些試點存在太多制度缺陷，能否維持下去還是問題。三年后，他的觀點并沒有改變。

　　“在我看來，試點的地方都是由環境部和環保協會撮合，是交換不是交易。交易要1萬個買主和賣主形成均衡價格，而交換是兩者之間的價格，是政府指導價。”胡濤說。

　　就目前嘉興的交易量而言，1億多元的交易額也就相當于一千多噸COD，在全市每年近10萬噸的COD排污總量中，只占非常小的一部分。

　　排污權交易源于美國。但胡濤表示，美國也不是先交換再交易，而是分配排污權，形成一個市場，而中國尚不具備美國那樣的監管條件，也缺乏足夠的社會基礎設施，“嘉興也好，江蘇也好，如果我假裝把指標轉讓了，然后接著排，有機制能發現嗎，在線監測的話，電腦上做手腳如何處罰？”

　　環境保護部環境規劃院副總工程師楊金田傾向于用“初級階段”解釋排污權交易遇到的問題，“嘉興、江蘇都是在試，哪個好哪個壞還說不清。”

　　他說，排污權交易要基于總量控制的原則，而中國的污染物總量控制目標并未明確到每個企業。江蘇和嘉興的做法，與美國1981年提出的泡泡政策類似，即在不超過排放總量指標的前提下，允許各污染源的排污量相互調劑，從而達到控制污染源的目的。

　　楊金田還指出，排污權交易需要建立統一的管理平臺和公平的分配機制，把指標分配到每個企業，才能形成交易的基礎。行政化管理和市場化管理如何銜接，也是一個問題，行政化管理手段突出的時候，市場空間就非常小。

　　國家電網北京經濟技術研究院的莊彥、蔣莉萍等研究人員，曾經針對火電行業可能面臨的二氧化硫排放權交易問題發表文章指出，從已開展的排污權交易案例來看，幾乎所有交易都是在相關行政部門的主導與安排下進行。

　　最大的障礙莫過于排污指標的分配。國家層面一直未出臺有關排污指標分配的細則文件，不同部委和不同地方政府形成的辦法，又往往存在沖突，導致排污指標考核難以執行。

　　換句話說，中國現階段的排污權交易試點僅僅采用排污權交易的形式，但并未真正發揮市場機制的作用。