積極有序開發水電，這是國務院辦公廳發布的《能源發展“十二五”規劃》中對我國水電開發思路的表述。

雖然我國是水能資源大國，但相對于發達國家而言，我國水能開發利用程度較低，一些經濟發達國家水能資源開發已基本完畢，如瑞士、法國開發程度達到97%，西班牙、意大利達到96%，日本達到84%，美國達到73%。

水能是清潔的可再生能源，具有技術成熟、成本低廉、運行靈活的特點，世界各國都把水電發展放在能源建設的優先位置。從經濟發達國家發展歷程來看，電力建設優先選擇水能資源開發，待水電開發到一定程度后，才轉向大規模開發其他能源資源。那么，哪些因素制約了我國的水電開發呢?

核準受限

“十一五”期間，我國水電的審批由于諸多因素的影響，100萬千瓦以上的機組基本停批。在這樣的背景之下，“十一五”期間國內的水電項目核準容量不足2000萬千瓦，而按照原規劃，水電核準裝機容量應在7000萬千瓦。

根據2014年全國能源工作會議的部署，將加快金沙江、瀾滄江、大渡河、雅礱江等大型水電基地建設。積極開發水電仍然是主基調，全年計劃新核準水電2000萬千瓦。

但數據顯示，去年，我國水電的核準數量創歷史新低，常規水電為422萬千瓦，抽水蓄能60萬千瓦。“十二五”以來，常規水電核準開工規模不足規劃目標的四分之一。

近日，財政部發布了《關于大型水電企業增值稅政策的通知》。通知稱，裝機容量超過100萬千瓦的水力發電站(含抽水蓄能電站)銷售自產電力產品，自2013年1月1日至2015年12月31日，對其增值稅實際稅負超過8%的部分實行即征即退政策;自2016年1月1日至2017年12月31日，對其增值稅實際稅負超過12%的部分實行即征即退政策。 財政部表示，這一政策是為了支持水電行業發展，統一和規范大型水電企業增值稅政策所作出的優惠。據了解，這也是繼今年國家發展改革委出臺完善水電價格形成新機制政策后，水電行業的又一利好消息。國家發展改革委、財政部出臺的這些利好消息，讓人們對水電核準加速有了更多的期待。

環保博弈

在去年的全國兩會上，怒江水電開發問題又一次成為社會各界關注焦點。

怒江水電開發的爭論已持續10年之久，怒江爭論亦被外界稱為我國乃至全球水電開發與環保博弈的典型案例。而隨著《能源發展“十二五”規劃》將怒江列入即將啟動的水電開發流域范圍，或將為這一爭論畫上句號。根據規劃，“十二五”期間，我國將全面推進金沙江中下游、瀾滄江中下游、雅礱江、大渡河、黃河上游、雅魯藏布江中游水電基地建設，有序啟動金沙江上游、瀾滄江上游、怒江水電基地建設，優化開發閩浙贛、東北、湘西水電基地，基本建成長江上游、南盤江紅水河、烏江水電基地。

因環保問題爭論而導致擱淺的水電項目并不只怒江一個。

客觀地看問題，我們既應看到建壩和水電開發的正面貢獻，包括對生態環境的巨大貢獻，也應看到其一定程度上的負面影響，如對魚類、景觀、文物、珍稀物種、地質災害、局地氣候等方面的不利影響。對不利的方面如何減免、如何保護、如何補償，要做綜合的考量，趨利避害，走出水電與環境友好發展的路子。

中國水力發電工程學會副秘書長張博庭這樣看待環保博弈，他說，一個國家環保的實際效果與科學發展水平，應該是相輔相成的。隨著人類文明的不斷進步，有效的生態環境保護只能依靠科學發展。

在怒江水電開發問題上，也不會例外。

移民難關

水利水電工程建設的最大難題是建 設征地移民，被稱為“天下第一難事”。一是征地難，因其永久征地及臨時占地總面積大;二是安置難，搬遷人口進集鎮的容量非常有限;三是建設難，要遷建集鎮、公路、大中型橋梁及輸變電、通信等大量專項設施，有時還需搬遷部分企業，投資大;四是穩定難，要面對移民留戀故鄉的情感障礙，還要面對搬遷安置過程中產生的各種利益矛盾和沖突;五是要求高，移民安置既是工程問題，更是社會和政治問題，不僅要確保移民過程中的社會穩定，還要確保搬遷安置后移民的生活不低于原有水平，并要通過發展產業實現搬得出、穩得住、能致富的目標。

在一定程度上，移民的進度決定了工程建設的進度，在水電建設史上，主體工程完工后坐等移民工程驗收而延長工期的情況并不鮮見;另外，移民安置的投資影響和制約工程的總投資，由于移民安置延期和移民投資失控而大幅增加工程總投資，歷來是水電工程建設難以克服的問題。 在國務院471號令所規范的移民機制框架下，地方政府是移民安置的“工作主體、責任主體和實施主體”，起著十分重要的作用。但如果業主缺位，不僅難題難于化解，而且工程進度和投資的壓力就會轉化為業主的雙重損失，無法實現投資目標。因此，項目業主不能因為政府承擔“三個主體責任”而被動工作，不越位但決不能缺位，必須以投資者的身份主動配合、深度參與，甚至在一些方面和環節上起主導作用、引領作用。

鑒于這些，項目業主在前期工作中要積極參與抓建設征地區實物調查、抓土地預審和先行用地、抓移民安置規劃大綱和制定移民安置規劃;在實施階段抓移民安置現場設計、抓移民綜合監理監評、抓移民安置協議的簽訂、抓移民安置資金籌措、抓重大事項的協調配合、抓移民搬遷安置中具體問題的協商解決、抓土地手續辦理。確保按規劃完成移民搬遷蓄水發電、有效控制移民投資、保證移民安置質量和社會穩定的成果。