1999年，重慶市正式成立了重慶水務集團公司，試圖使城市的給水和排水服務由原先的完全由政府大包大攬轉向企業化經營。成立伊始，該集團公司就面臨非常尷尬和困難的境地。首先是城市的水務行業無論在服務范圍和服務質量方面都與飛速發展城市社會、經濟極不適應。單就自來水行業來說，除了個別在20世紀90年代新、擴建設施的出廠水可以達到國家一類水司水質標準外，約占城市總量的72%出廠水僅僅勉強達到二類或三類水司水質標準。不僅如此，在重慶主城區當時數百公里的公用配水管網中，符合國家技術規范(球墨鑄鐵+防腐內襯)的管材比率僅為20%左右，管網二次污染相當嚴重，居民入戶水質基本達不到國家衛生標準。而從城市排水系統來看，也面臨嚴重的問題，主城區當時污水處理率不足6%，大量的生活和工業污水日復一日地通過600余個隨意的排放口排入長江和嘉陵江，不僅嚴重污染了臨近自來水廠的源水水質，并且對城鎮居民健康、三峽庫區乃至下游城市的水環境造成了直接威脅。

除政策、經營等原因外，重慶市水務行業發展一直受制于有限的公共財力。據當時測算，為了擴大服務范圍和提高服務質量，2010年前，市水務集團每年用于水務設施的新、擴、改建需求就高達5億元左右。而這一數字已經超出了當時市級財政對整個城建系統每年的預算安排。實際上，水務行業多年的歷史債務積累和日常運營支出早已使財政部門寅吃卯糧。因此，重慶水務行業除了通過市場來尋求新的資源之外，別無出路。

通過市場尋求發展表明水務行業要告別單純依靠政府財政的傳統方式。這就不可避免地要涉及水價的調整。長期以來，重慶的城市居民一直習慣于“低價”的水消費模，城市水產品或服務與其說是一種市場“消費商品”，到不如說是一種廉價“社會福利。盡管重慶水務集團希望適時調升價格，以籌集足夠的財務資源來擴大服務范圍、增加設施和提高服務質量，但這與社會公眾習慣性消費心理發生了沖突。1999年在重慶市舉行的一次水價調整聽證會上，重慶水務集團列舉了種種理由和數據，甚至用企業負債和虧損的數額來證明水價調升的必要性，但在與會的消費者代表對此嗤之以鼻，“你想增加收入或彌補虧損，憑什么就要讓我為此增加支出?”這一簡單卻一針見血的質問，反映了消費群體與水務企業在水價問題上的利益沖突。而作為政府來說，面對企業和消費群體各執的權利主張，處于非常尷尬的境地。

在這種情況下，重慶市政府委托當時的重慶計劃發展委員會開展了一項專門針對城市水價調整的研究《重慶主城區給排水價格調整研究報告》，其重點在于全面分析水價調整的利弊并找出適當的解決方法供政府決策。下面就是該《研究報告》中涉及的幾個核心問題。

誰是低水價的最大受益者?

水價的調升如果僅僅對水務企業有利，那么公眾對此永遠不能心平氣和。為此，《研究》首先針對爭論最激烈的問題而展開，即“低水價”究竟對誰有利?

一般來講，商品的價格從理論上應該涵蓋資源成本、投資成本和運營成本。然而實際情況是，我國許多城市水行業以往的資本性投入多來自各級政府。研究小組經過調查發現，重慶市政府在2000年以前歷年來對該市水務行業的累積無償性的資本投入通常都沒有進入價格核算，換言之，政府當時通過無償資本投入形式對每噸水的價格補貼金額達1.34元。

根據研究小組同時進行的一項針對城區2200戶各類居民，其中包括不同消費群體的“付費意愿調查”結果，自來水的消費數量是與居民的貧富程度緊密相關的，也就是說，家庭用水設施齊全的富裕居戶與貧困居民相比，前者消費的自來水數量更多。調查顯示，月收入在1萬元以上的居戶實際享受了超過22元/月的補貼，而月收入在500元左右的貧困居戶僅僅得到了3-4元/月的補貼。

以上發現非常令人尷尬。政府進行價格補貼的初衷顯然是為了降低社會公眾，尤其是弱勢群體的消費成本，但由于補貼是通過間接方式平均分攤在自來水的單位噸上而非通過直接方式分配給實際用戶，結果是：用水量較多的富人集團成為了低價政策最大的受益者。正如通過提供大量的財政援助給肉品制造商，試圖降低牛肉銷售價格使窮人有能力購買時，誰曾料到，百萬富翁的寵物狗也在津津有味地品嘗著公共補貼下的廉價牛肉。

低價的“表內”水消費與高價的“表外”水消費

調查過程中還發現一個現象，一些被調查居戶認為，以家裝水表計量的水消費成本只是自己水消費總成本的一小部分。例如，XX一家三口每月約消費6噸水左右，按照家裝水表記數，每月應交納水費7.20元(1.20元/噸)。但在水表之外，他家每月還在購買桶裝飲用水或安裝了簡易的家用凈水器。按照月消費3-4桶水計算，約支出30-40元，而家用凈水器每年需要更換過濾芯，一次約80元左右，平攤到每月，又是6元錢。

其實居民的水消費成本還遠不止這些。在一些發達國家或地區，一個節儉的人家上街感到口渴時如果不愿意多花錢購買飲料，可以到公共水龍頭免費解渴。但在重慶市，根本找不到可以提供可飲用水的公共水龍頭，即便有，人們似乎也不愿意冒健康的風險去嘗試。在這種情況下不得不購買瓶裝水之類的飲料，如果按一家三口平均每月上一次街計算，每月又要增加6-8元左右的成本。經濟學上有一個邊際替代規律，這種由于找不到可飲用的自來水而被迫購買飲料情況下的替代雖然成本昂貴，確屬無奈。

由此看來，這些“表外”水消費成本往往是“表內”消費成本的幾倍。其中有些表外水消費行為是主動的或奢侈性的，例如健身類的桑拿、游泳等，而更多的則是被動或被迫的，例如桶裝水、凈水器等。這就引發兩個關鍵概念：表內水消費與表外水消費，兩者在支出個量關系上此消彼漲并構成了人們基本水消費總成本，這還不包括因入戶水質差而引發疾病的關聯成本支出等。在被調查的2200戶城市居民中，約有近80%的居戶的都不同程度地承擔著“表外水消費成本。

表外水消費成本從情理上講并非多數居民所愿。假如自來水水質達到可飲用的標，絕大部分居民都表示他們還沒有奢侈到一定要購買桶裝水和安裝凈水設施的地步。業內人士指出，入戶水質很差與制水和輸水系統有著必然聯系。重慶市的一些水廠，尤其是一些現代化程度很高的水廠，廠內的制水質量完全達到了可飲用標準。剩下的答案不言而喻，入戶水質很差的原因只能是來自輸水管網的二次污染。

輸水管網的二次污染不但使制水環節的努力前功盡棄，而且引發了居民日復一日大量的表外水消費成本。當問及為什么不對陳舊的管網實施改造時，水務集團的回答是：沒有更多的財力。這就帶來一個問題，在公共財政無力繼續支撐時，居民如果也不愿通過提高水價來籌集改造資金，那么，這種入戶水質差的局面依然會延續下去，而居民也必須繼續支付高昂的“表外”水消費成本。

低水價引發的其它社會成本

低水價使企業入不敷出，使窮人的利益向富人轉移，使公眾發生了許多“表外”的水消費成本，但問題還不止這些。

研究報告指出，自來水和污水之間屬于水消費過程中的“上游”和“下游”關系，上游價格過低肯定導致實際用水量大增。除了浪費水資源外，由此產生的污水量也會居高不下，結果不僅造成環境污染，而且會加大下游治理成本，包括污水處理的建設、運營、維護成本。換言之，上游自來水的價格愈低，下游污水產生的數量就愈高，污水處理數量和成本也就愈高。而這些成本最終不是由政府就是由公眾來埋單。

孰輸孰贏的問題遠遠沒有結束。就在許多人滿足了基本生活需求轉向追求更有理智和質量的生活方式的同時，他們卻在水消費上陷入了一個可悲的“誤區”，即價格便宜的同時卻使得劣質自來水日復一日地進入人們的腸道，從而使人們在保健、健身、旅游、美容等方面的成本支出和努力功虧一簣。似乎有占了小便宜吃了大虧的味道。

城市水務企業的損失也很慘痛。水價過低造成企業成本難以充分覆蓋，財務狀況日益惡化，而且許多桶裝水、凈水設施制造廠商和二次供水商以維護身體健康為由，大肆宣揚自來水質量的低劣并吸引人們購買它們的產品和服務。水務企業不僅無可奈何地看著本屬于自己的財務收益出現了跨行的流，而且還要承受義憤填膺的社會公眾對入戶水質的各種非難，實在是“陪了夫人又折兵”。

政府的處境也許更為尷尬。各級公共財力早已捉襟見肘、寅吃卯糧。因此各級政府迫切需要騰出一部分公共財務空間來應付扶貧、社會保障、衛生、教育、失業等方面更為迫切的社會需求。但這一努力一再遭到水價政策的阻擊。一方面，政府一直試圖將城鎮水行業推向市場，使其尋求新的資金渠，早日實現自負盈虧、自我發展，但另一方面，過低的水價使得社會和外來資本難以看到清晰的遠期收益而屢屢卻步。

以上可以看出，傳統的低水價模式打造了一條惡性循環鏈條—財政補貼→低水價→水消費量增加→資源浪費→污染增加→環境惡化→環境治理成本擴大→企業虧損增加→公眾消費成本和公共財政補貼進一步上升。

如何調整水價和調整結果

(一)水價調整政策：贏家+贏家的博弈《研究報告》指出，以往多數情況下的水價調整建議之所以難以為社會公眾所接，重要的一個原因在于：價格上漲建議僅僅出于企業和行業單方面的利益算帳，社會公眾難以看到自己的收益，而實際是，合理的水價調整有助于增加水務行業的積累率并可以轉化為公共投資率，用于增加設施和改善入戶水質，最后達到減少消費群體水表之外的消費成本。換言之，水價政策出發點不僅要著眼于企業即期的收入增加，更重要的是關注公眾遠期的消費成本減少。這樣一來，水務企業和消費者都成為贏家，社會公眾才能心平氣和。為此，重慶市政府在決定調升水價的同時，向社會承諾，以調價預期的財務收益為基礎來進行債務性的融資(日元貸款)，計劃在2003-2008年間投資數十億元實施城市的“凈水工程”，力爭在8-10年內讓主城區的居民喝到“放心水”，使城市居民可以看到今后表外水消費成本減少的可能性。

(二)水價調整原則：形式公平與實質公平水價調整政策要用“形式公平”和“實質公平”兩項坐標來交叉定位。首先，根據以往價格補貼下貧富收益不合理的情況逐步減少政府對城市水務，首先是自來水行業的無償性資本投入(補貼)，實行“用者付費”、“按價付費”和“多用多付”，并作為一個必須“普遍遵從”的價格原則。為此，重慶市政府決定自2001年始首先將自來水價格提高至足以覆蓋絕大部分成本的水平，即由原來的1.20元/噸提升至2.00元噸，并且根據今后的實際成本適時調整。同時，在“普遍遵從”的價格原則之外對城市中的弱勢群體實行特殊政策，由原來“針對價格進行普遍補貼”改為“針對人群進行專項補助”，即在調升自來水價格的同時，將當時的最低生活保障標準從169元/人月提高至185元/人月;失業救濟金從201元/人月提高至210元/人月;下崗工人基本生活保障費從205元/人月提高至215元/人月，以確保這一部分弱勢群體不至于因水價提高而產生拮據。(三)水價調整方法：循序漸進《研究報告》指出，我國長期以來實行低水價的消費政策，因此，城鎮水價的調整必須充分考慮社會公眾的心理適應過程和收入水平的提高過程。分階段的價格漸進性調升和政府財務支持的逐步減少可以使消費群體在經濟和心理上逐步適應。鑒于重慶市水價調整同時包括水資源、自來水和污水三個方面，因此，重慶市政府決定采取循序漸進，分步到位的辦法，以免引起劇烈的社會反響。2001年先調整自來水價格，之后穩定一段時間，然后再調整污水價格和水資源價格。截止2005年底，自來水價格一直穩定在2.00元/噸，其間對污水價格和水資源價格進行了微調，保證了社會的穩定。

(四)水價調整的最終目標：反映水作為商品的稀缺性，應引導健康合理的消費行為與促進社會和諧發展。

重慶市2001年的水價政策的調整應該說取得了一定的效果，盡管對此次水價的調整至今依然存在各種爭議，但水價調整后不，根據水務集團的粗略統計，主城區的自來水消費總量下降了3-5%。這說明價格杠桿已經開始影響到人們的傳統水消費行為，水資源的“稀缺”商品特征得以逐步復位，有望脫離無償或廉價的公共物品領域。人們正在通過合理的付費去“適度消費”這一商品，而不是借助福利政策去無成本或低成本地“過度浪費”這一資。這也意味著，經濟或社會的發展不應該建立在對資源無序透支的基礎上，市場價格杠桿的作用有助于重新矯正社會和經濟的增長方式，由原來的粗放型增長轉變為集約性增，這也是和諧社會所要追求和實現的目。