從1978年到2014年，我國名義GDP總量從0.36萬億元到63.6萬億元，增加了175倍，經濟總量全球排名從第10位躍至第2位，創造了人類歷史上人口大國經濟發展的奇跡。但是，我國未來的經濟發展也面臨一定的挑戰和約束。尤為突出的是，我國能源發展長期受到總量問題、結構問題和環境問題的制約。

1、能源問題現狀

能源供應長期緊張，總量問題突顯。從1978年到2014年，我國年能源總消費量從5.7億噸標準煤到42.6億噸標準煤，增長了6.5倍。但是，我國能源儲量有限，電荒、煤荒、油荒、氣荒等能源短缺現象時有發生。20世紀80年代以來，傳統化石能源儲采比一直呈下降趨勢。截至2013年年底，我國石油、天然氣和煤炭的儲采比分別為11年、29年和31年。

能源消費長期過度依賴于煤炭，結構問題難以改善。1978年以來，煤炭在我國能源消費結構中的比重長期保持在70%左右。2013年我國煤炭消費量接近36億噸，超過世界煤炭總消費量的50%；燃煤發電量約占全國總發電量的78%。相比之下，天然氣和包括核電、水電、風電與光伏發電在內的非化石清潔能源供應雖然持續增長，但其在2013年的能源消費中占比僅為5%和9.6%。

能源消費所帶來的環境污染問題日趨惡化。我國85%的二氧化硫排放量、67%的氮氧化物排放量、70%的煙塵排放量以及80%的二氧化碳排放量都來自于燃煤。整個社會已經為能源的環境污染問題付出了高昂代價。能源消費所造成的環境問題是總量問題和結構問題共同作用的結果，是我國當前能源發展所面臨的最核心問題。

從世界范圍來看，在經濟總量排名前十的經濟體中，我國化石能源儲量僅次于美國和俄羅斯。但是，我國單位GDP能耗卻遠高于俄羅斯和印度以外的主要經濟體，是意大利和英國的4倍，德國和法國的3.5倍，日本的3.2倍，巴西的2.5倍，世界平均水平的1.8倍多。儲量和能耗數據對比的巨大反差表明，我國能源發展的總量約束，不是來自儲量過低，而是來自經濟發展方式過于粗放導致的能源利用效率低下。

2013年經濟總量前10位國家的相關能源數據

從能源結構上來看，我國煤炭占能源總消費量的比例遠高于其他主要經濟體，而天然氣和非化石能源占比則遠低于其他主要經濟體。特別是美國，其經濟總量和化石能源儲量都是我國的兩倍，煤炭占化石能源總儲量的比例也高達90%左右。但美國的能源消費不僅總量低于我國，而且煤炭占比只有20%，遠低于我國68%的比例。

其他經濟體成功發展的經驗表明，解決我國能源問題的關鍵在于大幅度提高能源利用效率，并積極發展天然氣、核電和可再生能源等清潔能源。但我國能源領域長期呈現市場高度行政壟斷、價格嚴格管制的狀態，嚴重阻礙了稀缺能源資源的高效率利用以及上述目標的實現。

2、問題的根源

我國資本密集型的能源行業是在計劃經濟時代通過各種價格扭曲和政策補貼“優先發展重工業”的戰略背景下，集中全社會力量建設而成的。在經濟發展早期，能源行業缺乏比較優勢，這在客觀上要求在改革開放后較長的一段時間內政府需要以行政性壟斷的方式對其進行補貼性保護。同時，長期以來，及時、有效地進行能源供應是我國能源行業的第一要務，在確保供應的前提下，難以對能源領域的各種問題進行深入改革。

在油氣領域，我國實施了礦產資源勘查區塊登記管理辦法以及原油和成品油進口環節的進口資質和配額管制，維持了油氣上游勘探環節和下游進口環節的行政性壟斷。而早在1999年和2001年出臺的關于清理整頓小煉油廠和規范原油成品油流通秩序的意見和關于進一步清理整頓和規范成品油市場秩序的意見，則造就了中石化和中石油在成品油批發和零售環節的壟斷局面。截至目前，三大國有石油公司占據國內原油產量的94%，原油加工量的81%，零售市場份額的82%。

在電力領域，電力生產經營分發電、輸電、配電和售電四個環節。其中，發電和售電屬于競爭性環節，而包括電力調度在內的輸電和配電環節則帶有自然壟斷的性質，即一張電網可以滿足一座城市所有的電力需求。2002年電力體制改革方案的出臺成功實現了“廠網分開”，但是，全國電力的輸配和售電環節依然由國家電網和南方電網壟斷。電網公司通過在電力市場上的“獨買獨賣”，對電力進行“統購統銷”。

行政性壟斷的建立必然要求政府對行業價格進行管制，以謀求公共利益和國有企業政策性保護的平衡。與此同時，為追求經濟高速增長，政府也通過管制手段長期壓低能源價格（譬如電力價格和電煤價格）。目前，我國基本上是以“成本加成”的原則對石油、天然氣和電力價格進行管制，并對最終用戶進行分類歧視性定價。另一方面，能源的消費和生產活動產生嚴重的環境污染，但包括資源稅、污染稅等在內的環境價格管制卻長期缺位，致使能源價格無法包含其環境成本，不但導致能源價格總體偏低，而且形成清潔能源和非清潔能源的價格結構性失衡。

“成本加成”下的管制價格是能源供應短缺、清潔能源發展滯后以及環境污染日趨嚴峻的根本性原因。首先，價格管制以及環境管制的缺失導致能源價格總體過低。低價一方面刺激能源過度消費，稀缺的能源資源無法得到高效、節約利用，單位GDP能耗居高不下；另一方面抑制能源供給，企業生產和投資意愿不足，油荒、氣荒、電荒、煤荒等能源短缺現象難以消除。其次，環境管制缺失導致能源價格結構性失衡，煤炭和石油的價格過低，清潔能源和污染能源的價格差被不合理地拉大。這種價格結構性失衡，不但使得高成本的天然氣、核電和可再生能源等清潔能源難以對煤炭和石油進行有效替代，也嚴重抑制了清潔能源的研發和投資活動。

嚴重滯后的能源領域市場化改革使得行政權力成為配置能源資源的決定性力量，市場難有作為。在經濟層面上，行政干預建立并維護行政性壟斷和價格管制，市場的競爭機制和價格生成功能基本喪失。我國能源發展所面臨的總量問題、結構問題和環境問題由此形成，且長期難以解決。

3、解決問題的思路

我國能源領域的歷史遺留問題嚴重阻礙了充分發揮市場潛能、讓市場在能源資源的配置中起決定性作用并以此來解決我國能源發展困境的現實途徑，阻礙了我國實現未來潛在200萬億元、甚至300萬億元人民幣經濟總量。

能源問題阻礙經濟運行并非我國特有現象。在20世紀70年代兩次石油危機中，全球石油供應出現嚴重緊張，主要經濟體受此影響而陷入高通脹和高失業率并存的滯脹。能源危機促使世界上的主要經濟體反思能源發展策略并采取應對措施。從發達國家的歷史經驗看，主要有開源和節流兩種策略思路。前者以美國為代表，千方百計擴大并保障石油供應，長期維持低油價。后者以歐洲和日本為代表，通過稅收等各種政策手段，提高石油價格，節約石油消費、提高石油利用效率，并積極發展可再生能源。

長期以來，確保能源的穩定供應是美國能源發展的第一要務。為此，在過去三十多年間，美國積極在世界范圍內介入主要能源生產地區的局部沖突。在積極開源的策略下，美國能源價格在主要發達經濟體中處于較低水平。長期的能源低價，在一定程度上保障了經濟增長，但與此同時，也誘發了高能源消耗的生產、生活方式：美國每萬美元GDP能耗和人均石油消費量遠高于其他主要發達經濟體。我國目前的能耗比是美國的2.3倍。即便在20年的時間內，我國的能耗比能降到美國當前的水平，以200萬億元人民幣的GDP總量計，20年后我國能源年消費總量將是當前的1.4倍，占到目前全球能源總消費量的三分之一。相比之下，倘若我國的能耗比能降到日本、法國和德國等主要經濟體的水平，我國就能以當前或略高于當前的能源總消費水平支撐4倍于當前的經濟總量。

節流則要求打破我國能源領域現行的行政性壟斷和價格管制，利用市場和政府的手段把能源的價格機制理順，讓價格真實反映能源資源的現狀，并以此促進能源的節約、高效利用和清潔能源對高污染化石能源的有效替代。

4、全面推進能源領域市場化改革

應該恰當地分解問題，有序推進市場化改革，真正形成市場在能源領域的資源配置中起決定性作用的局面。

破除能源領域的行政性壟斷。在油氣領域，經由先易后難、逐步推進的策略，可先逐步廢除各種不合理的原油和成品油進口管制，包括配額管制、進口資質管制以及原國家經貿委在2002年發布的原油非國營貿易配額只能用于中石油和中石化煉廠加工的管制規定等。之后，可探索進一步破除上游勘探開采環節的行政性壟斷：允許國有油氣公司向市場轉讓油氣礦藏資源，但鑒于國有油氣公司是通過免費登記獲得礦藏資源，政府應從中收取資源稅，確保“全民所有”的全民利益；同時可考慮組建油氣資源交易所，將各類油氣資源放到該平臺上進行公開競價交易，實行油氣礦藏的公開、透明拍賣；最后，可考慮結束油氣勘探專營制度，對油氣勘查區塊進行公開競爭性出讓，向市場、尤其是向已有海外油田收購和經營經驗的民營資本，開放油氣勘探開采環節。

對于天然氣管道和電網的自然壟斷問題，則可借鑒我國高速公路網和國外能源市場化改革的成功經驗。首先，可將具有自然壟斷屬性的生產環節從現有的油氣公司和電力公司分離出來，并以收取過網費和過管費的形式對管網進行自然壟斷經營。同時，放開生產和銷售這兩個競爭性環節以及天然氣管道和輸電網的投資建設。通過網運分離，就可以形成中間運輸環節自然壟斷，生產和銷售兩頭充分競爭的局面。最后，政府的政策監管和法律條文規定應適時跟上，確保天然氣和電力的生產商和用戶對不同區域的管道和輸配電網擁有無歧視準入條件。

取消競爭性領域的價格管制。在破除行政性壟斷之后，在能源領域，除了區域天然氣管道和電網的自然壟斷，其余各個領域和環節將基本形成競爭性市場。此時，成品油價格、天然氣價格、上網電價和銷售電價均可適時放開。由于自然壟斷問題，電力和天然氣的管網運輸價格，應保留現行的價格形成機制，以“成本加成”的原則進行管制定價。

加強政府對能源消費的環境外部性管制。在目前以行政命令為主的環境管制基礎上，可考慮征收污染稅、補貼清潔能源和污染權交易等市場化的環境管制手段。市場化的環境管制手段意在通過價格信號，引導企業進行有效減排投資和減排技術的研發創新。

應首推在降低其他稅收、維持稅收總量平衡的前提下，征收煤炭和石油的污染稅。補貼清潔能源在短期內有助于糾正能源價格結構性失衡，加速能源結構轉型，但是從長期來看，會導致能源產品的總體價格相比于其他商品的價格過低，形成能源產品價格和非能源產品價格的失衡，引發過多的能源消費，同時對財政也形成一定壓力。如果將污染稅設為地方稅種，因為有財政收益，地方政府也有動力去強制執行和監督檢查。同時，污染稅亦有“雙重紅利”的作用，即在降低企業其他稅負的前提下開征污染稅，一方面可以糾正環境污染的外部性問題，另一方面也可以減少其他稅負對市場的扭曲。因此，在應對能源消費的環境污染問題上，污染稅是較優的選擇，但其前提是必須要降低企業其他稅負。在污染稅的征收上，可本著先易后難、逐步推進的原則，先對石油和煤炭征收適量的燃料稅，再考慮對電廠、水泥和鋼鐵等用煤大戶進行監控，根據污染物實際排放量對這些企業加收額外的污染稅。

上述三步，體現了“市場的歸市場，政府的歸政府”的改革原則，意在最大限度地減少政府對市場的干預，為市場機制在能源資源的配置中起到決定性作用創造了先決條件。

作者單位：北京大學國家發展研究院能源安全與國家發展研究中心