一部綜合性和基礎(chǔ)性的法律《能源法》即將出臺，為我國調(diào)整能源結(jié)構(gòu)奠定基礎(chǔ)和確定方向。

2007年12月3日，國家能源辦正式對外公布《能源法》（征求意見稿）至今，有關(guān)制定我國《能源法》的研究和討論一直在進行。2013年，《能源法》被正式列入國務(wù)院立法計劃。目前，“新常態(tài)”已悄然成為宏觀經(jīng)濟的新背景。因此，我國將出臺的《能源法》更加注重能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和總量控制。

鑒于我國目前已制定了《煤炭法》和《節(jié)約能源法》等能源單行或者專門法律，《能源法》應(yīng)如何定位？《能源法》對當(dāng)前的能源戰(zhàn)略及行業(yè)發(fā)展會有哪些影響？又對我國石油石化行業(yè)提出哪些要求？帶著這些問題，本刊記者專訪了國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、研究員、中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所教授常紀文博士。

不是能源單行法的簡單疊加

中國石油石化：常所長，您好！2007年開始，國家能源辦就正式對外公布了《能源法》（征求意見稿）。經(jīng)過多年醞釀，《能源法》也被正式列入國務(wù)院立法計劃。在您看來，當(dāng)前是否是推進出臺《能源法》的最佳時機？

常紀文：《能源法》于2006年開始起草。那個時候中國經(jīng)濟還處于沖勁很大的發(fā)展時期，必然導(dǎo)致很多經(jīng)濟和社會問題，包括能源問題都沒有定型。同時，我國對能源領(lǐng)域未來的發(fā)展狀況和趨勢看得也不是很清楚。因此，十年前起草的《能源法》不能適應(yīng)當(dāng)前我國的經(jīng)濟和能源發(fā)展需要。

如今，我國已進入經(jīng)濟和社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型時期，包括污染物排放和碳排放正處于最高峰值的拐點，預(yù)計中國經(jīng)濟和社會發(fā)展在未來的兩三年時間也會定型。因此，我認為有必要結(jié)合新的經(jīng)濟形勢和能源發(fā)展需要起草《能源法》。當(dāng)前，《能源法》出臺的時機和條件均已具備。

中國石油石化：我國目前已制定了《煤炭法》和《節(jié)約能源法》等能源單行或者專門法律，您認為《能源法》應(yīng)該如何定位？

常紀文：《能源法》立法的重要性在于能指導(dǎo)制度設(shè)計。如何定位，目前這方面存在一定分歧。有人認為我國出臺的《能源法》應(yīng)該是一部能源基本法，由全國人大通過；有人則認為《能源法》應(yīng)該是一部綜合性和基礎(chǔ)性的法律，由全國人大常委會通過。全國人大通過的法律屬于基本法律，具有指導(dǎo)和協(xié)調(diào)其他能源法律、法規(guī)和規(guī)章的制定、修訂和實施的效力；而由全國人大常委會通過的綜合性和基礎(chǔ)性的《能源法》就必然定位于查漏補缺的角色，對其他能源法律、法規(guī)和規(guī)章的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)不具有法律效力。

從我國能源法制建設(shè)的整體考慮，《能源法》創(chuàng)設(shè)的基本原則和構(gòu)建的主要制度應(yīng)能指導(dǎo)各單行或者專門能源法律法規(guī)的制定或者修訂，但不是各單行能源法律法規(guī)的簡單疊加，也不應(yīng)只起簡單的查漏補缺作用。也就是說，《能源法》不應(yīng)是一部具體化的局限于行業(yè)的能源法律，內(nèi)容與《電力法》和《煤炭法》應(yīng)有所不同；也不應(yīng)是立足解決每一個方面的問題而制定的專項法律，與《節(jié)約能源法》和《可再生能源法》應(yīng)有區(qū)別。

因為《能源法》幾乎無所不包，所以不可避免地難以對各種情況做出周全的規(guī)定?，F(xiàn)在，有種呼聲是廢掉現(xiàn)有能源單行法律和專門法律，把《電力法》、《煤炭法》、《節(jié)約能源法》和《可再生能源法》的條文全部歸入《能源法》中，使《能源法》成為一部中國的能源法典。從長遠來看，我比較贊同這種聲音。但從目前專家的討論來看，出臺一部能源基本法的難度很大，主要原因是當(dāng)前的條件尚未成熟，所以最終出臺的很可能是一部綜合性的基礎(chǔ)法律。

留有與相關(guān)法律協(xié)調(diào)的接口

中國石油石化：作為我國能源領(lǐng)域的綜合性和基礎(chǔ)性法律，《能源法》應(yīng)涵蓋哪些主要內(nèi)容？

常紀文：《能源法》既要發(fā)揮國家干預(yù)的作用，也要考慮市場和社會的需求與作用。因此，在內(nèi)容選擇上應(yīng)包括以下幾方面的內(nèi)容：一是宣告國家能源發(fā)展的目的、基本理念和戰(zhàn)略，以及國家、社會、企業(yè)與公民的基本能源權(quán)利和義務(wù)，明確國家的環(huán)保職責(zé)；二是明確能源科學(xué)開發(fā)、利用和保障的主要原則、制度；三是建立區(qū)別于各單行或者專門能源法專門調(diào)整機制的綜合性調(diào)整體制和機制；四是對國家能源安全的保障方法和程序，國家能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化的目標、方法和程序，以及如何與環(huán)保法銜接等做出規(guī)定。

中國石油石化：將要出臺的《能源法》與能源單行法律以及其他法律的調(diào)整范圍應(yīng)當(dāng)如何界定與銜接？

常紀文：在不廢除能源單行法律和專門法律的情況下，《能源法》如何做好與能源單行法律和專門法律，以及其相關(guān)法律的銜接是值得注意的問題。一種可行的做法是《能源法》對于能源單行法律和專門法律中已有的條文和要求不再做規(guī)定，而對于沒有規(guī)定的部分才能進行規(guī)定。例如，如果所有的法律都沒有對能源安全做出規(guī)定，《能源法》可以做出規(guī)定；如果所有的法律沒有對能源的市場機制做出規(guī)定，對應(yīng)對氣候變化做出規(guī)定，該法可以做出規(guī)定；如果所有的法律沒有規(guī)定公眾參與，該法可以做出規(guī)定等等。對于如電力、煤炭和石油石化等所有領(lǐng)域共同涉及的情況，由《能源法》做出綜合性和概括性的規(guī)定。

《能源法》還存在與其他法律的銜接問題，如新修訂的《環(huán)保法》、《安全生產(chǎn)法》和新頒布的《國家安全法》。這就要求《能源法》的制定要留有接口，對相關(guān)領(lǐng)域的內(nèi)容做出對接性規(guī)定。例如，在《能源法》中規(guī)定能源的開發(fā)利用必須保證安全，具體的條文參見《安全生產(chǎn)法》的有關(guān)規(guī)定；涉及節(jié)能減排的內(nèi)容，可規(guī)定具體的條文參見《環(huán)保法》等。再比如，戰(zhàn)略石油儲備是《能源法》比較關(guān)注的問題。但是《能源法》可能只能對戰(zhàn)略石油儲備做出原則性規(guī)定，而非提出怎么儲備這樣非常具體的細則要求。

中國石油石化：您認為，我國《能源法》可以對國際上現(xiàn)有的能源立法經(jīng)驗進行哪些借鑒和參考？

常紀文：美國《國家環(huán)境政策法》規(guī)定：“其他能源法律的制定和修改，應(yīng)當(dāng)與本法的規(guī)定相一致。”如果我國也能借鑒這一做法，將有助于發(fā)揮作為非基本法的《能源法》的基本法作用。另外，美國《國家環(huán)境政策法》充分考慮了環(huán)境價值的作用，也是值得我們借鑒和參考的。歐盟的能源立法經(jīng)驗主要在于清潔能源方面，例如，考慮風(fēng)能、水能、核能和太陽能的比重、作用和發(fā)展中的安全和環(huán)保問題。當(dāng)然，我國不能停止發(fā)展核電、水電、風(fēng)電和太陽能，但對它們的發(fā)展須持謹慎態(tài)度。

為我國調(diào)整能源結(jié)構(gòu)奠定基礎(chǔ)

中國石油石化：您認為，《能源法》的出臺對當(dāng)前的能源戰(zhàn)略及行業(yè)發(fā)展會產(chǎn)生哪些影響？

常紀文：《能源法》之所以很重要，是因為中國的能源及其可持續(xù)性問題非常嚴峻。2020年，我國要比2005年降低40%～45%的二氧化碳排放量，屆時將產(chǎn)生約120億噸的二氧化碳，超過美歐日的排放量（約80億噸），能源環(huán)境將會是一盤很難下的棋。

如何解決這些問題呢？第一是一次能源結(jié)構(gòu)要調(diào)整，從原來的以煤為主，轉(zhuǎn)為增加天然氣等清潔能源的使用量；第二是要調(diào)動更多人來參與節(jié)能減排、能源供應(yīng)；第三則是充分發(fā)揮清潔能源的作用，從原先的大型可再生能源向分布式、樓宇節(jié)能的方向行走。而這些都面臨著一系列的重大改革，可能不僅是中國能源行業(yè)，對中國經(jīng)濟體制也是一個創(chuàng)新，過程是很長，但必須走。所以，《能源法》也是為我國調(diào)整能源結(jié)構(gòu)奠定基礎(chǔ)和確定方向的重要法律。

中國石油石化：您認為，《能源法》出臺對我國未來的能源結(jié)構(gòu)調(diào)整將起到哪些實際性的效果和作用？

常紀文：《能源法》出臺后，可以對水電、煤炭、核電、太陽能和風(fēng)力發(fā)電的比例結(jié)構(gòu)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策做出清晰的規(guī)定。如，2030年，我國的清潔能源比例可以達到20%。這樣，可以促進能源結(jié)構(gòu)調(diào)整。

預(yù)測能源結(jié)構(gòu)是《能源法》中的一個重要問題。國務(wù)院發(fā)展研究中心去年做過的一個預(yù)測表明：未來50年仍然是以煤、石油和天然氣等化石能源為主要消費能源的50年，核電和水電所占的比重仍然不高，只是能源消費結(jié)構(gòu)的補充。這一預(yù)測結(jié)果與殼牌公司的相關(guān)預(yù)測是相符的。

重視能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，意味著要加強對煤炭和石油的清潔化利用，有效控制和減少污染。我國的煤炭清潔利用技術(shù)目前已取得突破，如超低排放技術(shù)在火電廠的應(yīng)用，使煤炭通過高效燃燒達到污染物和碳的超低排放，當(dāng)然技術(shù)成本還比較高。《能源法》中有涉及能源技術(shù)開發(fā)的相關(guān)章節(jié)，鼓勵能源技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)研發(fā)。但是，能源技術(shù)革新對傳統(tǒng)的能源結(jié)構(gòu)會產(chǎn)生很大沖擊，比如，用煤制石油和天然氣。北京的神霧集團提出如果用我國的煤炭來制造石油和天然氣，完全可以不進口油和氣。目前，相關(guān)技術(shù)已經(jīng)實現(xiàn)，但要全面推廣還將有爭議。

倒逼能源企業(yè)提高能效

中國石油石化：“新常態(tài)”對能源發(fā)展提出了質(zhì)量和效益的要求，這也是當(dāng)初《能源法》起草工作啟動時不曾遇到的問題。那么，我國能源發(fā)展應(yīng)怎樣實現(xiàn)質(zhì)量和效益的有效提升？

常紀文：質(zhì)量包括能源行業(yè)安全生產(chǎn)質(zhì)量和綠化環(huán)保質(zhì)量；效益是指能源的經(jīng)濟和成本效益。所以，我國的能源發(fā)展既要服從環(huán)保、安全生產(chǎn)、可持續(xù)供應(yīng)及發(fā)展的要求，又要進行經(jīng)濟效益和成本效益的考量。這也是制定《能源法》需要考慮的問題。

目前，國際上提出中國的煤和石油消費過多，引起溫室氣體排放問題。此前，我國向聯(lián)合國提交的應(yīng)對氣候變化國家自主貢獻文件提出，二氧化碳排放在2030年左右達到峰值，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降60%～65%，非化石能源占一次能源消費比重達到20%。在這種形勢下，必須倒逼能源企業(yè)提高能效、節(jié)能減排，而節(jié)能的一個重要部分就是通過煤炭總量控制，減少溫室氣體排放。

7月初，國家出臺了重點城市加強大氣污染治理的煤炭消費總量控制工作方案。現(xiàn)在石油也開始進行總量控制。我認為，化石能源都應(yīng)有消費總量控制，促使企業(yè)開展能源清潔和高效利用，這有利于保障國家的能源安全?，F(xiàn)在，由于城市的家庭以天然氣代替了煤炭的使用，北京市的農(nóng)村地區(qū)2013年起開展了“減煤換煤”行動，未來煤炭將更多用于火電廠和冶煉廠等工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域。這有助于我國能源發(fā)展實現(xiàn)質(zhì)量、效益的有效提升和減少溫室氣體排放。

中國石油石化：“新常態(tài)”下，《能源法》將對我國石油石化行業(yè)提出哪些要求？

常紀文：在“新常態(tài)”下，我國不能僅就能源談能源，還應(yīng)對能源的發(fā)展做出環(huán)保和碳排放等要求和制約。因此，在保證能源供給、區(qū)域優(yōu)化等要求之外，《能源法》還要對石油石化行業(yè)提出當(dāng)前形勢下節(jié)能減排的新要求。

在具體執(zhí)行《能源法》的過程中，考慮到國際油價的漲跌，石油石化行業(yè)應(yīng)做到既保持競爭力又要保障能源供應(yīng)安全和保證油品質(zhì)量。今年的一部紀錄片《穹頂之下》發(fā)布以后，引起了外界對石油石化行業(yè)的批評，行業(yè)面臨的環(huán)保挑戰(zhàn)也更加突出。所以，下一步石油石化行業(yè)應(yīng)該在節(jié)能減排和提高油品質(zhì)量等方面做一些工作，減少成本和優(yōu)化管理。