美國東北部為傳統的重工業區，燃煤電廠數量眾多，直到20世紀80年代，這個地區排放的大量空氣污染物，尤其是二氧化硫，形成“酸雨”，對美國和加拿大東部接壤的大片地區的湖泊、森林和建筑物造成顯著負面影響。因此，“酸雨問題”就成為當時美加雙邊關系的焦點之一。加拿大政府一再要求美國聯邦政府強化大氣污染物排放控制。1980年美加兩國達成合作意向，但由于美國對減排成本的顧忌，遲遲沒有采取實質性行動。老布什1988年入主白宮后推動進一步修改清潔空氣法案，立法機構也給予配合。1990年11月，美國國會通過了《清潔空氣法》修正案，布什總統也簽署了法案。由此，美國推出了預期覆蓋全國的二氧化硫排污交易計劃，即“酸雨計劃”。主要目的是通過市場機制來控制美國國內火電廠對大氣的污染，因為這些電廠所燃燒的化石燃料被認為是二氧化硫和氮氧化物的主要排放源，而這兩種酸性氣體也被認為是北美東北部和中西部地區酸雨產生的主要原因。

酸雨計劃的目標是以1980年的排放為基準，通過基于頒發排放許可證的“總量控制與排放交易”（Cap&Trade)計劃，1995年初至2009年底，二氧化硫年排放總量要削減1000萬噸，占1980年年排放量的50%強。計劃的第一階段從1995年開始，主要針對美國密西西比河東部排放最為集中的110個電廠的263個污染最嚴重的機組；第二階段從2000年開始，將總計大約3200個火電機組全都納入計劃，預計全國每年的排放總量要降至895萬噸。酸雨計劃實施初期的交易并不活躍，但隨著時間的推移，交易規模迅速擴大，參加二氧化硫排污權交易的電廠1995年二氧化硫的排放量比1990年減少了45%，而沒有參加交易體系的電廠1995年比1990年排放二氧化硫增長了12%。美國環保署在排污權交易政策實施之前預測，要達到控制排放的目標，若不實施排污權交易政策，每年的治理成本約為50億美元，而排污權交易實施后的實際成本每年僅20億美元[1]。美國的這種開創性的基于市場機制的排污權交易體系證明了污染物減量可以通過適合企業自身的較低成本方式達成，讓之前認為不切實際或是縱容更多污染排放的人改變了觀點[2]。

美國電力企業在交易早期的交易量并不大，隨著企業獲得交易方面的更多經驗，交易量增加數倍，從第一年的150萬噸的交易量增加至三年之后的840萬噸交易量。二氧化硫配額交易價格在最初十年相當穩定，在150-200美元之間波動，不過在2004年之后的波動性大。美國環保署2015年3月的二氧化硫現貨拍賣成交均價僅為0.11美元[3]。二氧化硫配額價格的主要影響因素是監管政策和環境的變化，下圖就展示了政策的變化對二氧化硫配額價格的影響。

圖：二氧化硫配額價格與監管環境的變化（以1995年美元每噸計）

來源：圖中交易價格數據來自電力與能源分析自資源公司（PEAR）注釋：CAIR是州際間清潔空氣法規（CleanAirInterstateRule），CATR是清潔空氣交通法規（CleanAirTransportRule），CSAPR是跨州空氣污染法規（Cross-StateAirPollutionRule）[4]

2005年小布什政府頒布州際間清潔空氣法規（CleanAirInterstateRule,CAIR），要求在2003年的排放總量水平的基礎上減少430萬噸的二氧化硫排放（減量超過70%），總量收緊導致市場緊張，持續地推動配額價格的攀升，2006年配額價格升至歷史最高，達到1200美元／噸。隨后價格突降并快速下跌；造成配額價格的戲劇性變化的原因主要有兩個：美國環保署決定要重新審閱州際間清潔空氣法規（配額總量有不確定性）；市場猜測此法規面臨懸而未決的法律挑戰（州政府會對聯邦環保署的重審提出異議）。果然，2006年6月，北卡羅來納等州及一些電廠就州際間清潔空氣法規(CAIR)起訴美國環保署，認為此法規下允許的州際間配額交易與之前清潔空氣法案下要求的交易不一致，之前的交易規則強制要求每一個州控制那些對別的州實現和保持空氣質量標準的排放。主張沒有區域限制進行配額交易的CAIR在地方政府和聯邦政府的訴訟中得到挑戰。訴訟本身已經使得配額價格大降。2008年7月的法院判決結束了EPA對CAIR的最初實施設想，認為在清潔空氣法案下，EPA沒有權力忽視污染物排放來源（sources）和排放受體（receptors）之間的關系。[5]法院判決出來的當天，二氧化硫配額價格從315美元/噸跌至115美元/噸。

配額價格的大起大落和監管的失誤并不能掩蓋建立在總量控制基礎上的配額交易機制的有效性。美國排污權交易成功證實了總量控制和排污權交易在控制二氧化硫上的成本有效性，可以解決區域和全國性的大尺度環境問題，能夠較快達成減排目標。

而且，對政策實施效果的研究表明二氧化硫減排還帶來了未曾料想的巨大公共健康收益。如下表所示，超過95%的收益是來自于人類健康的收益，約為530-1070億美元之間，因為控制二氧化硫排放大大降低了空氣中細顆粒物PM2.5的濃度，進而減少了健康方面的支出。

表：美國二氧化硫排污權交易計劃每年帶來的收益（以2000年美元計，單位為億美元）

編自麻省理工能源與環境政策研究中心（MITCEEPR2013年報告）[6]

由于美國采用總量控制與排放權交易這種市場機制，達成預期環境目標的成本顯著低于行政性控排政策的成本；成本節約至少有15%，甚至基于某些政策情景有可能達到90%。當然我們也要看到獲得這些收益的同時也需要國家層面穩定的政策支持，以及不同地域對于政策執行的一致性。另外，電力行業大氣污染物的總量控制與空氣質量標準之間的協調性，及其潛在的成本收益分析（尤其是在公共健康方面的收益），也需要政策制定者在相關政策出臺前給予充分的考慮。

編寫：林佳喬，linjiaqiao@reei.org.cn

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[1]劉世昕，“電力行業將嘗試排污權交易”，《中國環境報》2001年6月4日。

[2]http://www.hks.harvard.edu/fs/rstavins/Selected_Articles/Choices.pdf(LessonsLearnedfrom
SO2AllowanceTrading二氧化硫配額交易經驗之談；哈佛大學網站，2005)

[3]http://www.epa.gov/airmarkets/participants/allowance/2015auction.html,2015SO2Allowance
Auction,USEPA

[4]http://www.epa.gov/airtransport/CSAPR/,USEPACross-StateAirPollutionRule(CSAPR)

[5]RichardSchmalensee&RobertStarvins,2012.TheSO2AllowanceTradingSystem:TheIronicHistory
ofAGrandPolicyExperiment.NBERWorkingPaperSeries.WorkingPaper18306.p9.

[6]RichardSchmalensee&RobertStarvins,2012.TheSO2AllowanceTradingSystem:TheIronicHistory
ofAGrandPolicyExperiment.NBERWorkingPaperSeries.WorkingPaper18306.