油氣體制改革是一個復雜的系統性工程，分步實施中選點試驗是一個好辦法，而川渝頁巖氣勘探開發示范區為油氣體制改革試驗，提供了機遇。

油氣體制改革是改革大局中的一部分，是對“能源革命”全局有重大影響的系統工程，也一定是復雜艱難且征途曲折的。為此，既需要有高屋建瓴的頂層設計，也要有逐步完善的實施細則。在分步實施中首先選“點”進行試驗是一個好的做法。為了進行油氣改革，國務院發展研究中心、國家發改委能源局、一些基金會和“智庫”聯合或分別進行了專題性的課題研究(筆者參加了其中一些工作)。許多研究工作提出了帶有共性的認識：首先在一個項目、一個地區進行試驗，取得經驗。而川渝“頁巖氣勘探開發示范區”頁巖氣及相關的頁巖油初步探索的成功恰恰提供了這樣的機遇。

頁巖氣和頁巖油在賦存空間和層位上是密不可分的，在生產上也多是并行的，雖然多是首先進行容易得手的頁巖氣的開發，但在中國人的語言習慣上總是將油放在前面而稱為頁巖油氣。鑒于已將頁巖氣列為獨立礦種，只提頁巖氣在論證行文上較為方便，故本文中統稱頁巖氣來涵蓋這類非常規油氣。

頁巖氣發展快、潛力大，因而在中國非常規油氣中具有代表性，而非常規和常規油氣的差別主要在技術上，從管理體制上看基本是一致的，故以此為整個油氣體制改革的突破口是合適的。試驗區必須落實在地區上，頁巖油氣在川、渝兩地最發育，兩地地方政府有很高的積極性，所以多建議將試驗區設在這里。此外，這里也有致密(砂巖)油氣、常規油氣，乃至有其他資源(如鉀鹽等)共/伴生，也有發達的油氣中、下游。因而在此進行深化改革的試點就可取得影響全產業鏈、全國的經驗。顯然，它不僅是“頁巖氣勘探開發示范區”，更重要的是可成為油氣體制改革的綜合性試驗區。強調綜合性就要求由僅限于上游的“點式改革”向全產業的“鏈式改革”發展，要求所有的改革都要以此為突破口創造經驗而為全國油氣體制改革所用。綜合試驗區的工作是全面的，但筆者認為應強調以下方面。

推動資源合理開發利用

川、渝兩地共處于油氣地質上的四川盆地及周緣，在類型上常規與非常規油氣都有，在賦存層位上不但有海相、亦有陸相和海陸交互相，在產層的地質時代上既有晚元古代、也有古生代(美國頁巖油氣主要在此層系)、還有中生代。在這樣復雜的多種油氣類型上取得進展，對進一步研究、勘探開發中國的非常規油氣可起到典型引路的作用。

從資源賦存特點出發筆者一再強調：頁巖氣與頁巖油常伴生于同一油氣藏、甚至同一口井中。頁巖油氣、致密(砂巖)油氣、煤層氣等非常規油氣也可在同一區塊內共生。常規與非常規的界限可以是過渡的，因而兩者是可以共生于一個地區、一個區塊，甚至同一層位的不同埋深處。從礦種上把它們的勘探開發完全分割恰是計劃經濟條塊分割的結果。更進一步說，油氣與其他沉積礦產也有類似關系，尤以鹽類、煤炭(包括煤矸石、石煤)、鋁土礦和地浸砂巖型鈾礦最為明顯。資源的綜合勘探、綜合開發、綜合利用是合乎資源賦存客觀規律的，也有利于提高經濟效率，這對于資源相對匱乏的我國特別重要。我國也陸續出臺了不少法規鼓勵從勘探開發入手的資源綜合利用，但這個問題一直沒能真正落實。應該從綜合試驗區入手大力倡導不同類型的油氣資源，直至不同種類的地下資源的綜合勘探開發利用。

探索新的油氣管理監督體系

體制改革是綜合試驗區的重點，這是個涉及全局的系統工程。

深化改革首先要理順本領域內政府與市場的關系，實現“政府歸位、市場松綁”，簡政放權、轉變政府職能。要在綜合試驗區的實踐中逐步明確政府在油氣產業引導和管理監督上的“三張清單”。“權力清單”上明確政府要管什么，“法無授權不可為”。“負面清單”上明確油氣公司的準入條件，“法無明文禁止即可為”，除清單所列之外各類油氣公司(包括民營、甚至外資企業)都應公平準入，打破行政性壟斷也就水到渠成了。“責任清單”把政府各行為主體的職責明確、細化，“法定責任必須為”。有了這“三張清單”就為充分發揮市場在石油工業各環節、各類企業中資源配置的作用創造了條件。

目前油氣作為特殊礦種為國家“一級管理”，在實踐中已暴露出許多問題。在政府機關編制已嚴格限定的情況下，要求中央部門(如國土資源部)管理監督大量的區塊準入和退出轉讓，甚至數十上百家公司的運作是不現實的。可以借鑒美國的經驗，試行中央和地方的多級管理。可以試行礦權是一級登記、監管上分級實施。當然這就要涉及責、權、利的劃分，涉及到稅收。怎樣既統一管理又調動各方面的積極因素，既實事求是照顧到各地的差別又防止地方分割和排他性的地區保護，關鍵要提高效率、防止繁雜的環節和互相推委，這些都需要通過實踐逐步找到解決辦法。

目前各界十分關心的環境保護的監管問題。將專業性相當強的油氣環保與油氣監管分割進行、各設部門顯然是不利的，可否統一或僅分成幾大塊進行操作，值得探索和試驗。目前將食品與藥品合并監管、某些縣甚至將商業市場監管統一進行的做法也可以考慮，在加強政府監管上青島市推行的“綜合執法”網格化運作經驗有值得借鑒之處。此外，也要給非政府機構(NGO)對環境的監管留下一定空間充分發揮其作用。

進一步完善相關法規

前面已多次提到，現有法規存在尚不夠完善、可操作性不強等問題，需要在綜合試驗區的實踐中修改和補充。

為此，要清理研究已有的法律法規，有的要新立，有的要補充修改。這是一個龐大的系統工程，很難在短期內一次完成。從馬上就要進行的具體工作出發，首先涉及各項工作制度、章程等。對此可先采用過去由各國家石油公司執行的一大批國標、行標和內部規章而后再根據新形勢的要求，新經驗的吸收而予以肯定、修訂和重新制訂。所以，幫助有關方面完善相應的法規體系也是綜合試驗區必須承擔的工作。