10月15日公布的《中共中央國務院關于推進價格機制改革的若干意見》對成品油和天然氣等能源產品價格改革做出明確部署。我國成品油和天然氣價格改革進入加快推進的新階段。

10月15日，《中共中央國務院關于推進價格機制改革的若干意見》(以下簡稱《意見》)正式公布，對成品油和天然氣等能源產品價格改革做出明確部署。我國成品油和天然氣價格改革正式進入加快推進的新階段。

成品油定價機制改革有望率先完成

我國從1998年開始推進原油和成品油定價機制改革，經過2001年、2006年、2008年和2013年對成品油價格形成機制的不斷調整完善，不僅理順了成品油價格，更重要的是建立起市場化程度較高的定價機制，保證了成品油市場正常供應，促進了成品油市場有序競爭，增強了企業可持續發展能力。但也要看到，現行定價機制仍然是由價格主管部門參照國際原油市場價格變化確定國內成品油價格，尚未實現成品油價格最終由市場競爭形成的改革目標。《意見》明確提出“擇機放開成品油價格”，放開成品油價格意味著價格將由價格主管部門確定轉為由企業自主確定，即由市場競爭形成價格，問題在于如何理解“擇機”。筆者認為，“擇機”并不意味著具體的時間，而應理解為放開成品油價格的條件具備時。目前來看，在成品油終端銷售環節，競爭已較為充分；在煉制環節，2014年我國原油加工能力已超過7億噸，總加工能力大大超過國內市場需求，其中地方煉油企業加工能力超過1億噸，即在煉油環節也具備競爭性。目前，只有在上游勘探開發和原油進口環節的競爭性還有待增強，但隨著原油進口經營權的逐步放開，“油源”環節的競爭性也會不斷增強。一旦在“油源”環節的競爭性明顯增強，則放開成品油價格的條件就完全具備。總體判斷，同天然氣和電力價格形成機制改革相比，成品油定價機制改革有望率先完成。

過渡期天然氣定價機制改革的重點

我國天然氣定價最初實行“成本加成”的定價方法，從西氣東輸項目開始，逐步引入和可替代能源價格掛鉤的機制，從2011年開始，又在廣東和廣西試點按照“市場凈回值”的辦法定價，并從2013年7月開始在全國實行“市場凈回值”的定價方法。為不斷推進天然氣價格的市場化改革，在海上天然氣價格實行市場定價的基礎上，近年來還陸續放開了頁巖氣、煤層氣、煤制氣出廠價格和液化天然氣(LNG)氣源價格，即在一定范圍內實行市場競爭的方法。今年4月，先行試點放開直供用戶門站價格，是推進天然氣價格市場化改革的又一次有益嘗試。放開直供用戶門站價格后，我國市場化定價的氣量比重占到全部氣量的40%左右。雖然天然氣價格改革取得重要進展，但必須看到，按照“管住中間，放開兩頭”的能源價格改革總體思路和“完全放開氣源價格，政府只監管具有自然壟斷性質的管道運輸價格和配氣價格”的天然氣價格改革的最終目標，未來幾年天然氣價格改革仍處于攻堅階段。從英國、法國、日本等發達國家天然氣價格改革的歷程看，大體遵循先放寬市場準入，再推進價格改革，先放開非居民用戶價格，再放開居民用戶價格，先放開用氣量大的用戶價格，再按用氣量的大小逐步放開全部用戶價格的改革路徑。基于目前我國天然氣價格改革所處階段和面臨的主要問題，借鑒國際經驗，根據《意見》精神，預計未來幾年我國天然氣價格改革的重點將集中在四個方面。

一是解決交叉補貼問題，逐步理順居民價格。從國際經驗看，由于居民用氣成本高，絕大多數國家居民用氣價格高于非居民用氣價格。近年來，我國多次上調了非居民用戶天然氣價格，但考慮到物價變化和社會穩定等因素，居民氣價一直未做調整，居民氣價與非居民用戶的價差越拉越大，加劇了供氣矛盾。由于居民氣價過低，必須通過提高非居民用氣的價格進行交叉補貼，加大了非居民用戶的負擔，也在一定程度上扭曲了價格在資源配置中的作用。《意見》提出要“穩妥處理和逐步減少交叉補貼，還原能源商品屬性”，根據《意見》精神，預計居民用氣定價機制改革將會加快，逐步減少交叉補貼，居民用氣價格將逐步理順。

二是加快價格調整頻率，建立和完善價格聯動機制。由于石油等替代能源價格頻繁大幅波動，天然氣價格調整周期過長不利于反映市場供求關系和替代能源價格變化情況，對調節供需和保證天然氣市場持續穩定發展不利，也不利于推進天然氣價格改革進程。特別是2014年下半年以來，隨著國際油價等替代能源產品價格持續大幅回落，國內天然氣價格調整周期過長的弊端愈加突出。按照《意見》提出的“盡快全面理順天然氣價格”的要求，在過渡期內，加快價格調整頻率，建立和完善價格聯動機制，將有助于盡快全面理順天然氣價格。建議加快天然氣價格調整頻率，對非居民用戶，調價周期可根據替代能源價格變化情況縮短為每個月或每季度調整一次；對居民用戶，調價周期可先縮短為每半年或每年調整一次。

三是繼續穩步推進非居民用氣價格改革。從國際經驗看，英國、法國、日本等國家的天然氣價格改革都是采取漸進的方式逐步放開，并基本采取了按照用氣量大小逐步放開的方式。《意見》提出要“加快放開天然氣氣源和銷售價格”，下一步改革可以在總結今年4月放開直供用戶用氣門站價格的經驗基礎上，進一步放開用氣量較大的用戶價格，最終實現全面放開非居民用氣價格。

四是根據《意見》提出的“按照準許成本加合理收益原則，合理制定電網、天然氣管網輸配價格”的要求，進一步完善管道運輸價格形成機制，合理制定管道運輸價格，同時加強配氣價格監管，促進天然氣行業健康發展。

進一步推進相關改革

從目前中國油氣行業所處發展階段看，油氣定價機制改革要順利完成，還需要進一步推進相關改革，完善配套政策。

一是加快推進油氣行業市場準入改革，提高油氣市場的競爭性。“放開競爭性環節價格，充分發揮市場決定價格作用”的前提是建立競爭性的油氣市場，這就要求加快推進油氣行業的市場準入改革。在油氣上游勘探開發領域，近年來對邊際油田和頁巖氣等非常規油氣資源的勘探開發準入限制已有所放寬，建議未來對非常規油氣資源的市場準入更加重視環保、安全等方面的準入標準，準許包括非公有制企業在內的各類企業平等進入非常規油氣勘探市場，并以此促進我國油氣資源的勘探開發，增強油氣上游領域的競爭性。在油氣進口環節，要盡快調整完善油氣進口方面的相關規定，允許各類社會資金平等參與國際市場油氣資源采購，增強“油源”“氣源”環節的競爭。要加快LNG接收站和管道的“第三方準入”管理，推動形成競爭型的市場結構。

二是加強長輸管道和城市管道的政府監管，逐步實現長輸管道和城市管道的獨立運營，實施“第三方準入”。建立競爭性的油氣市場，需要具有自然壟斷性的長輸管道和城市管道獨立運營，由國家按照資產回報率等指標核定價格。借鑒國際經驗，宜逐步實現長輸管道和城市管道的獨立運營，均實行“第三方準入”，并科學確定管輸費率。

三是加強監管體系建設。建立競爭性的油氣市場，加強對自然壟斷環節的監管，客觀要求建立與油氣行業發展目標相適應的現代監管體系。由于目前的監管體系還不能適應油氣市場的發展要求，需要進一步加強監管體系建設，特別是要重視推進市場價格監管和反壟斷執法。

四是盡快推出國內原油期貨，支持和促進天然氣交易中心的發展，逐步形成市場交易的基準價格。為建立反映我國市場供求關系的原油基準價格，擺脫被動跟隨國際市場的現行定價機制，需要推出中國的原油期貨。近年來，有關部門、單位正積極推進原油期貨上市工作，積極推進原油和成品油流通體制、貿易政策和價格政策等方面的改革，盡快推動原油期貨在國內上市，這既有利于完善全球原油定價體系，也有利于為擇機放開成品油價格創造有利條件。在推進天然氣價格市場化過程中，迫切需要加快形成對供需雙方交易具有參考意義的、由市場決定的基準價格。目前，我國在上海已經建立了天然氣交易中心，建議支持和促進天然氣交易中心的發展，并使交易中心形成的價格逐漸成為市場定價的基準價格，為進一步推進中國天然氣定價機制的市場化改革奠定基礎。

五是盡快完善生態補償制度，提高天然氣的市場競爭力。與煤炭相比，天然氣是更為清潔高效的能源產品，提高天然氣消費比重對節能減排等均具有重要意義。但必須看到，近3年來，煤炭價格持續大幅回落，而同期天然氣價格上調幅度較大，目前一些大工業用戶已開始減少天然氣用量，有的用戶開始重新使用煤炭。由于目前的煤炭價格中沒有包含對環境損害方面的成本，天然氣在同煤炭競爭中處于不利地位。《意見》提出要“完善資源有償使用制度和生態補償制度，加快自然資源及其產品價格和財稅制度改革，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態環境損害成本和修復效益”。建議盡快落實完善相關制度，為不同能源產品的公平競爭以及擴大天然氣使用和天然氣價格改革創造有利條件。

六是妥善處理油氣價格調整對低收入群體、公益性行業等可能帶來的影響。本世紀以來，國際油氣價格頻繁大幅波動，而隨著我國油氣進口依存度的不斷提高，國際油氣價格大幅波動對國內相關行業和群體的影響也在加大。在推進油氣等能源價格改革過程中，還要重視落實和完善社會救助等方面的政策，減輕因油氣價格調整對低收入群體和公益性行業等帶來的影響。(作者鄧郁松，為國務院發展研究中心市場經濟研究所副所長)