中國能源網研究中心  冉澤 郭鋒

十八屆三中全會以來，黨中央倡導深化體制改革，習近平總書記更是提出“四個革命，一個合作”的戰略倡議；政府工作報告也多次提到“推動石油天然氣體制改革”。在電力改革文件出臺之后，油氣改革成為社會關注的焦點。由國家發改委、能源局牽頭制定的《石油天然氣體制改革總體方案》已經形成初稿，處于廣泛征求意見并加緊完善的階段，石油天然氣體制改革總體方案預計年底出臺。

同時，國際原油價格持續低迷，我國天然氣需求增速放緩，油氣企業發展面臨的挑戰加大，油氣行業問題也更加凸顯。油氣改革已經成為了解決行業矛盾、促進行業發展的迫切需要。

目前，業界已經對油氣改革形成了一定的共識，如“在全產業鏈各環節放寬準入”，但是將改革精神落地并非易事。最近，中國能源網研究中心專家提出了一個頗具新意的建議，但在詳細介紹之前，本文首先對改革需要明確的幾個重要問題進行探討。

改革需要明確的幾個重要問題

（1）究竟為什么要改革？

首先應該明確，打破壟斷是手段，而不是目的，不應為了打破壟斷而打破壟斷。有專家曾形象地描述，改革并不是要把大的國企打散，而是“航空母艦要有，驅逐艦、護衛艦要有，大船小船都要有”。

改革的目的并非單一，但是“提高全行業的效率效益，降低能源成本”應當成為改革目標的核心內容。一方面，我國三大國有油氣企業在體量方面已經實現了“做大”，但是在“做強”“做優”方面還需要努力；另一方面，過高的能源成本增加了經濟發展成本，在影響國內需求的同時，削弱了我國的國際競爭力。天然氣價格偏高對天然氣下游產業造成的沖擊便是一個很好的例子。

（2）如何實現“上游市場主體多元化”？

實現上游市場主體多元化是行業內的共識，但是關鍵在于如何實現。行業專業普遍認為，礦權的取得應由“登記制”改為“招標制”，但知易行難。頁巖氣探礦權第二輪招標以及最近進行的新疆油氣區塊招標是有益的嘗試，但招標區塊的質量難言優良，中標以后工作開展難度較大；區塊的退出機制又難以得到嚴格執行。如果沒有優質區塊供市場主體“施展拳腳”，那么上游市場主體多元化恐怕難以取得實質性進展。

混合所有制改革同樣是實現上游市場主體多元化的重要抓手之一。但油氣領域的混合所有制改革國有企業是否要堅持國有控股？最近發布的《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》提及，“主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業，要保持國有資本控股地位，支持非國有資本參股”。如果油氣領域的混合所有制改革堅持國有資本的控股地位，那么這和“還原能源的商品屬性”之間有無矛盾？

可以看出，推進上游市場主體多元化面臨著很多挑戰，注定是一個長期的過程，絕非出臺一個文件能夠馬上解決的。

（3）天然氣管網是否一定要獨立？要獨立到什么程度？

加強監管，實現天然氣管網的第三方準入，各方專家并無異議，但是天然氣管網是否有必要獨立、怎么獨立，還存在著較大的爭議。天然氣管網獨立是否會影響管網投資建設？換句話說，我國天然氣管網是否要等發展到像美國那樣“密密麻麻”之后再考慮獨立？即使要獨立，是像有些專家提出的通過“財務獨立、運營獨立、產權獨立”漸進式地成立國家天然氣管網公司，還是向過去電力改革“廠網分開”那樣一步到位？

此外，還存在未來的國家管網公司所轄范圍的問題，是只管理跨省管網，還是將省級管網并入其中？如果只管理跨省管網，省級管網如何得到有效監管？目前，管輸費的監管在省級及以下管網更需要加強。

如果上述這些問題得不到明確，那么天然氣的管網獨立即使提出來，也很難在實際中得到落實。

其他方面的問題，如，如何在下游有效地構建多買方多賣方的市場，上海石油天然氣交易中心如何得到有效運轉，價格機制改革等問題也需要進一步加以研究。在此不再展開討論。

一條令人耳目一新的建議

上文提到，實現上游主體多元化目前面臨著諸多挑戰。為了應對這些挑戰，中國能源網研究中心專家建議，成立“國家油氣資源儲備管理機構”，代國家持有上游油氣資源及儲備的產權，以資產管理公司方式通過委托，招標和監管等，以確保國有資源與資產的保值增值。

成立國際油氣資源儲備管理機構，以公司方式運作，這樣做的優勢是：

·產權清晰，擁有油氣資源和油氣儲備的產權

·以公司方式運營有利于更好地實現國有資產的保值增值

·對區塊實行合同制管理，通過合同約束勘探開發行為

·公司可以通過第三方監理公司對資源的開發情況進行監管

·對國家油氣儲備進行更有效的綜合管理

在同各方專家的交流中，這一建議已經得到了較為積極的響應。然而作為一條創新的建議，未來還需要對其運作方式等進行進一步的研究和探討。

油氣改革任重道遠?！妒吞烊粴怏w制改革總體方案》有望年底出臺，但是改革方案的出臺也僅僅是改革的起點。在這一過程中，相信任何有建設性的、有價值的改革建議都應得到應有的重視。