2015年11月中旬，華北電力大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院聯(lián)合綠色和平組織發(fā)布的《中國煤電產(chǎn)能過剩及投資泡沫研究》預(yù)警稱，中國以煤電為主的“大躍進(jìn)”式增長(zhǎng)，將在“十三五”期間造成超過2億千瓦的裝機(jī)過剩，造成約7000億元投資成本浪費(fèi)。

該報(bào)告的主要作者華北電力大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授袁家海表示，當(dāng)前中國的煤電建設(shè)熱潮急需冷卻。“現(xiàn)在缺乏統(tǒng)籌的電力規(guī)劃，是造成當(dāng)前投資亂象的根源，特別是審批下放到地方后。”

此前的10月8日，國家發(fā)展改革委、國家能源局在聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于做好電力項(xiàng)目核準(zhǔn)權(quán)限下放后規(guī)劃建設(shè)有關(guān)工作的通知》(下稱《通知》)中，措辭嚴(yán)厲地指出：“對(duì)于違規(guī)建設(shè)的火電項(xiàng)目，國家能源局派出機(jī)構(gòu)不予辦理電力業(yè)務(wù)許可證，電網(wǎng)企業(yè)不予并網(wǎng)。”這也在一定程度上被外界認(rèn)為火電建設(shè)確實(shí)存在“冒進(jìn)”現(xiàn)象。

國家能源局電力司火電一處相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者表示，目前來看，火電建設(shè)暫未發(fā)現(xiàn)違規(guī)審批。現(xiàn)在低速用電量增長(zhǎng)不是常態(tài)，未來幾年將恢復(fù)中速增長(zhǎng)。火電的定位及盈利模式將發(fā)生變化，不能單靠規(guī)模和利用小時(shí)判斷是否過剩。

火電未現(xiàn)違規(guī)審批

火電有無違規(guī)審批是火電“大躍進(jìn)”爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。

2014年，火電核準(zhǔn)權(quán)限下放后，我國電力規(guī)劃建設(shè)工作發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，改變以往國家對(duì)項(xiàng)目逐一核準(zhǔn)的方式。國家能源局在這項(xiàng)事務(wù)中的職責(zé)變?yōu)椋褐贫óa(chǎn)業(yè)政策，加強(qiáng)規(guī)劃指導(dǎo)，進(jìn)行事中事后管理。

國家能源局的統(tǒng)計(jì)顯示，自核準(zhǔn)權(quán)限下放后，2015年全國累計(jì)共核準(zhǔn)火電建設(shè)項(xiàng)目144個(gè)，合計(jì)1.57億千瓦，其中煤電131個(gè)，合計(jì)1.5億千瓦，氣電13個(gè)，合計(jì)692萬千瓦。

“上述項(xiàng)目均由各省級(jí)政府在國家依據(jù)總量控制制定的建設(shè)規(guī)劃范圍內(nèi)核準(zhǔn)，目前暫未發(fā)現(xiàn)超規(guī)模核準(zhǔn)情況。” 國家能源局電力司火電一處處長(zhǎng)何洋對(duì)《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者說。

關(guān)鍵點(diǎn)在規(guī)劃與核準(zhǔn)并不同步，這導(dǎo)致外界認(rèn)為短期內(nèi)核準(zhǔn)火電項(xiàng)目較多。簡(jiǎn)政放權(quán)、核準(zhǔn)權(quán)限下放以后，核準(zhǔn)前置條件大幅度簡(jiǎn)化，項(xiàng)目核準(zhǔn)周期明顯縮短。同時(shí)，部分省份將前幾年已規(guī)劃但并未核準(zhǔn)的項(xiàng)目進(jìn)行集中核準(zhǔn)，形成項(xiàng)目累積的現(xiàn)象。核準(zhǔn)不等于開工，項(xiàng)目核準(zhǔn)后還需要滿足其他開工條件才能開工建設(shè)。對(duì)于具體項(xiàng)目何時(shí)開工，則由項(xiàng)目單位根據(jù)市場(chǎng)環(huán)境等實(shí)際情況自主決定。

對(duì)于全社會(huì)用電量增速減緩而火電裝機(jī)量增速較快的問題，何洋表示，火電電源規(guī)劃建設(shè)周期較長(zhǎng)，新項(xiàng)目建設(shè)投產(chǎn)具有一定慣性，今年投產(chǎn)的項(xiàng)目是在3?4年前規(guī)劃的，而當(dāng)時(shí)全社會(huì)用電量增速還在8%以上，決策依據(jù)是基于當(dāng)年的用電需求判斷。因此，近兩年新投產(chǎn)火電還會(huì)保持一定規(guī)模。

“如果用電增速繼續(xù)低迷，今后幾年部分省份將出現(xiàn)電力冗余。國家層面會(huì)嚴(yán)格控制‘十三五’期間新增火電規(guī)劃規(guī)模，地方政府也將對(duì)投資節(jié)奏進(jìn)行引導(dǎo)。按照全面深化改革的要求，確立了企業(yè)投資主體地位，企業(yè)要依法依規(guī)自主決定投資多少，投資進(jìn)度，對(duì)未來盈利負(fù)責(zé)。”何洋說，希望電力企業(yè)理性投資，切實(shí)發(fā)揮好市場(chǎng)中的投資主體作用。

“對(duì)新出現(xiàn)的未批先建機(jī)組，將嚴(yán)格按照《通知》的有關(guān)要求辦理，加強(qiáng)監(jiān)管，總量控制，超出總量控制的項(xiàng)目不發(fā)許可證，不許并網(wǎng)。”何洋說，為確保火電核準(zhǔn)權(quán)下放以后規(guī)劃建設(shè)各項(xiàng)工作有序開展，調(diào)控與監(jiān)管工作同步加強(qiáng)，在權(quán)限下放時(shí)《通知》文件就已開始制定，根據(jù)未來用電形勢(shì)判斷，規(guī)劃量已大幅下調(diào)，2015年我國火電規(guī)劃整體規(guī)模實(shí)際為2960萬千瓦。

火電依然需要發(fā)展

為了較為準(zhǔn)確地把握未來全國用電需求情況，國家能源局委托電力規(guī)劃設(shè)計(jì)總院會(huì)同中國社會(huì)科學(xué)院，結(jié)合我國電力發(fā)展的新特點(diǎn)和未來我國產(chǎn)業(yè)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行分析，結(jié)論是，按照全面建成小康目標(biāo)要求，考慮水、核和可再生能源優(yōu)先發(fā)展的前提下，現(xiàn)有火電裝機(jī)規(guī)模還不能支撐未來五年全國的電力需求，所以“十三五”期間還要適度投產(chǎn)一定規(guī)模的火電，但是火電裝機(jī)容量增加不等于發(fā)電量增加。

由于核電、水電、風(fēng)電、太陽能等新能源和可再生能源快速發(fā)展以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和居民生活水平提高帶來的用電特性變化，從“十三五”開始，火電在電力系統(tǒng)中的角色將逐步由現(xiàn)在的電量提供主體向容量提供主體轉(zhuǎn)變，火電發(fā)電量比例將逐年下降，未來火電將承擔(dān)更重要的系統(tǒng)調(diào)峰任務(wù)。

角色的改變，決定將來火電的盈利模式也將要發(fā)生轉(zhuǎn)變。火電將從以單純利用小時(shí)為支撐的電量收入，轉(zhuǎn)為電量收入與調(diào)峰、調(diào)頻、備用等輔助服務(wù)收入兩者兼顧。

何洋表示，角色的轉(zhuǎn)變，不可避免地導(dǎo)致火電發(fā)電設(shè)備利用小時(shí)數(shù)進(jìn)一步下降。“我們判斷，未來火電設(shè)備利用小時(shí)數(shù)在4000小時(shí)左右將成為常態(tài)，傳統(tǒng)以發(fā)電設(shè)備利用小時(shí)數(shù)判斷過剩與否的標(biāo)準(zhǔn)將改變，這是未來低碳電力發(fā)展的特點(diǎn)。”大力發(fā)展抽水蓄能、燃?xì)獾日{(diào)峰電源以及研究應(yīng)用新型調(diào)峰蓄能設(shè)施，可以減少系統(tǒng)對(duì)燃煤火電調(diào)峰的過度依賴。

在這個(gè)調(diào)整的過程中，政府的主要作用是做好系統(tǒng)規(guī)劃，確定合理發(fā)展的總量和布局，指導(dǎo)火電建設(shè)規(guī)范有序；創(chuàng)造公開透明的市場(chǎng)環(huán)境，通過價(jià)格改革為企業(yè)創(chuàng)造清晰合理的盈利模式；同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)管，做好服務(wù)。國家能源局部分派出機(jī)構(gòu)已開始建立電力項(xiàng)目建設(shè)投產(chǎn)數(shù)據(jù)平臺(tái)，及時(shí)分析跟蹤項(xiàng)目進(jìn)展。

何洋表示，《通知》下發(fā)以后，將電力項(xiàng)目的簡(jiǎn)政放權(quán)和事中事后監(jiān)管工作制度化。國家能源局將加強(qiáng)五年規(guī)劃的宏觀調(diào)控和指導(dǎo)作用，下一步，電力建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)將全部列入五年規(guī)劃，給投資方明確的發(fā)展預(yù)期。