引子

“十三五”是全面建成小康社會的決勝階段。油氣工業是為國家做出突出貢獻的工業行業，進入新的發展時期仍將肩負重大的歷史使命。反思過去，展望未來，油氣發展理念和思路辦法，必須適應變化了的世情、國情、油情，大力解放思想，破除傳統思維定勢，確立新的發展理念，全面深化改革，創新體制機制，銳意進取，果斷實踐，才能破解面臨的突出問題和發展難題，推動油氣工業加快發展，實現轉折性變化和革命性突破，為國家做出新的更大貢獻。

1 油氣改革面臨的能源革命大勢

必須從國家發展和安全的戰略高度，審時度勢，借勢而為，推動能源消費革命、供給革命、技術革命、體制革命。

從高碳能源走向低碳能源，進而轉向無碳能源，是人類社會不可逆轉的客觀規律和必然趨勢。

習近平總書記在中央財經領導小組第六次會議上指出：必須從國家發展和安全的戰略高度，審時度勢，借勢而為，找到順應能源大勢之道，要求推動能源消費革命、供給革命、技術革命、體制革命，打通能源發展快車道，全方位加強國際合作，實現開放條件下的能源安全。這集中體現了黨在“四個全面”治國理政總方略指引下，加快我國能源發展，確保國家能源安全的新思想和新論斷，字里行間充滿了強烈的戰略統攬意識和時代緊迫感，發人深省，催人奮進。

(一)能源革命是推動社會生產力發展的強大動力。迄今為止，人類經歷了柴薪、煤炭、石油三次能源革命，正在走向天然氣和可再生能源加速發展的多元化能源新時代。上世紀中葉，全球掀起了一場決定世界各國發展命運的能源革命，這就是從煤炭時代走向石油時代的革命。西方發達國家通過那場革命，擺脫了煤炭帶來的環境污染，實現了連續多年的經濟快速增長，將自身發展推向了后工業化建設的新階段。能源嚴重匱乏的日本通過那場革命，將自身經濟發展推入鼎盛期，一躍成為了僅次于美國的世界第二經濟大國。當時的中國，手中擁有1億噸石油資源，卻因“左傾”思想路線干擾和“十年浩劫”的影響，錯失了歷史發展良機。

(二)進入21世紀，全球又出現了一場能源革命，這就是風靡全球的頁巖氣革命。與蒸汽機技術推動第一次能源革命、內燃機和電動機技術推動第二次能源革命一樣，水平井鉆井技術和酸化壓裂技術推動的頁巖氣革命性突破，產生的巨大變化和深刻影響，就連當時的美國政府都完全沒料到。

美國能源部當時還認為本國天然氣資源行將枯竭，不惜耗巨資興建了一批進口終端，決定從國外大量進口液化天然氣。俄羅斯也將其天然氣作為遠東擴張的首選目標，選擇了美國。然而，隨即而來的一場頁巖氣革命改變了這一切。短短幾年時間，美國的天然氣產量就超過俄羅斯，成為世界第一大天然氣生產國和消費國，并將其技術突破和生產變革取得的成果迅速推廣到頁巖油、煤層氣、致密油、致密氣、超重油、油砂礦、天然氣水合物等眾多領域，由此掀起了一場波及全球的非常規油氣革命。

(三)非常規油氣革命使美國實現了能源生產回歸，重新獲得了全球競爭中至關重要的大國能源競爭力。美國通過“再工業化”，恢復了工業創新、技術研發和高端制造業優勢。同時，擺脫了對中東石油的長期依賴，使石油、天然氣重新成為美國搶占未來全球戰略制高點的強大支撐力量。如今的美國已經逐步走出了全球金融危機的陰影，能源重心已經轉向西半球，軍事戰略也從“重返亞洲”轉向了“亞太再平衡戰略”。不僅改寫了世界能源版圖，而且改變了全球經濟、政治和外交戰略，成為世界各國不得不認真對待的重大戰略發展前景。

(四)頁巖氣革命對中國能源和油氣企業的沖擊是巨大的，也引起了國內社會各界的極大關注，掀起了一場頁巖氣投資開發熱。國土資源部以礦權制度改革開道，將頁巖氣定為獨立礦種，出臺優惠政策，先后進行了兩輪頁巖氣探礦權公開招標，吸引社會投資主體參與頁巖氣勘探開發。三大石油公司通過合資合作，引進國外先進技術，選擇重點地區展開頁巖氣先導性示范勘探開發，取得了一批重大成果，使我國成為繼美國之后頁巖氣開發規模和產量位居第二的發展中產油產氣國家。但總的來看，我國的頁巖氣勘探開發仍在局部領域探索，尚未大面積推開。隨著國際石油市場進入新一輪低油價調整期，社會上已經出現的頁巖氣投資開發熱正在降溫，呈現出急流勇退之勢。這種情況值得各方面深思。

(五)對中國的能源和油氣企業來說，頁巖氣革命實際上提出了一個更為緊迫、更需要直接面對和深入思考的重大發展戰略問題。這就是：助推美國實現能源獨立的最大驅動力，并非地面地下條件惡化、開采成本高的常規油氣資源，也非勘探開發難度大、地質條件復雜的稠油、高凝油、低滲透等低品位油氣資源和致密油、致密氣、煤層氣、油砂礦、天然氣水合物等非常規油氣資源，更非儲量相對豐富的煤炭(美國的煤炭可探明儲量位居世界第一，已探明儲量是中國的兩倍多)、水電、核能、風電、太陽能、生物質能，而是國內外油氣企業一向并不怎么看好的頁巖氣資源。

長期以來，由于種種原因，我國復雜油氣勘探、新區新層系油氣勘探、天然氣勘探和非常規油氣勘探一直缺乏較為穩定的資金來源，總體投入不足，發展較為緩慢。煤層氣勘探開發中油氣企業“重常規、輕非常規”與煤炭企業“重煤輕氣”的思想傾向相互交織，形成了復雜的體制性、機制性障礙，造成煤層氣勘探開發上手20多年“只見儲量、不見產量”，至今難以實現大的革命性突破。

(六)從高碳能源走向低碳能源，進而轉向無碳能源，是人類社會不可逆轉的客觀規律和必然趨勢。油氣之所以替代煤炭，就是因為大量使用煤炭，帶來了生態環境惡化、運輸壓力加大、安全事故頻發、溫室氣體排放等一系列難以解決的經濟和社會發展問題，使能源結構優化特別是一次能源結構優化成為我國能源生產和消費革命的首要問題。

潔凈煤技術的深入推廣應用，使煤炭清潔利用的技術水平提高了，手段更先進了，但并不意味著煤炭固有高碳能源性質的改變。尤其對于中國這樣煤炭生產和消費占全球一半的能源和經濟大國來說，不大幅壓縮煤炭總量，提高石油特別是天然氣、可再生能源等優質、清潔、高效、低碳能源的比重，能源結構優化的目標將很難實現。無論從能源效率效益提高，還是生態文明建設的角度來看，中國必須加速走向能源結構優化的新時代。

(七)進入21世紀，以西氣東輸一線工程開工建設為標志，我國天然氣發展進入了快速增長期，探明儲量連續12年超過5000億立方米，年產量年均增長78億立方米。預計進入“十三五”，國內天然氣將呈現供大于求的局面；進入“十四五”，需求量增速還將下降，呈現持續疲弱的市場發展態勢。市場持續疲弱的主要原因是國內能源市場上出現了抑制天然氣生產和供應加速發展的復雜情況，這顯然有悖于一次能源結構優化革命的大方向。長此以往，不僅影響常規天然氣和成本更高的非常規天然氣的投資開發，影響以氣代煤、以氣代油工作的順利開展，而且將直接拉低天然氣在我國能源結構中已經開始升高的比例。這對于一個全球普遍看好，國內呼聲很高的優質、高效、清潔、低碳一次能源來說，顯然是一個不容忽視的嚴重問題。

(八)當前，國際石油市場已結束了長達15年的高油價時代，進入了新一輪低油價調整期。油氣改革面臨錯綜復雜的內外部環境。改革開放30多年來，幾次大的油氣改革都是從自上而下的行政性拆分和合并入手展開的。進入全面深化改革的新階段，油氣改革不能重蹈覆轍，必須遵循社會主義市場經濟發展的內在規律，更多地采用市場化手段和辦法。當務之急，則是要切實厘清油氣改革的主導力量和中心環節。毫無疑問，國有企業和國有經濟始終是中國油氣改革的主導力量，也是油氣改革的中心環節。

外因是變化的條件，內因是變化的根據，外因通過內因才能起作用。社會上那種試圖人為切斷油氣工業內在產業鏈、價值鏈關系，重新構建一個油氣工業和油氣市場的想法，脫離中國油氣工業實際、脫離中國能源革命大方向，是行不通的。

(九)國有石油企業干部員工中間蘊藏著極大的改革熱情，他們既可以用自己的智慧和雙手建設起一個自立于世界民族之林的強大石油工業，也可以用自己的智慧和雙手創造出一個適應國家經濟發展的石油市場經濟體制。當年的大慶石油會戰就是一場名副其實的能源革命，一場把“貧油國”落后帽子甩到太平洋里去的能源革命。通過那場能源革命，新中國不僅解決了石油安全問題，而且解決了關系國計民生、社會經濟發展乃至政治外交等方面的一系列問題。當年的能源革命是在高度集中的計劃經濟條件下取得的，今天的能源革命將在統一開放、競爭有序的社會主義市場經濟條件下取得。國有石油企業干部員工完全有條件、有能力引入市場機制和競爭機制，來一場新的偉大革命，將“國企效率低”的帽子甩到太平洋里去。

(十)從煤炭時代走向石油時代，進而轉向天然氣時代和可再生能源時代，是從高碳能源走向低碳能源，進而走向無碳能源的過渡時期和必經階段。對中國來說，已經來遲了半個世紀。這一天不能繼續等待下去了，全球氣候變暖和低碳經濟的發展不允許我們等待，中國經濟和社會的可持續發展不允許我們等待，堅持走中國特色的新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路不允許我們等待，大力推進生態文明建設，確保全面建成小康社會宏偉目標的實現不允許我們等待。一句話，中國新舊能源體系的轉換和變革已經刻不容緩，人們希望推動能源和油氣工業出現一個大的轉折性變化和革命性突破。

這就是中國油氣改革面臨的能源革命大勢。

2 油氣改革面臨的發展現狀

油氣資源基礎更加雄厚、油氣保障能力顯著增強、油氣經濟技術實力顯著提高。

油氣國際競爭力顯著增強、油氣專業化水平顯著提高、油氣信息化水平顯著提高、油氣綠色發展水平顯著提高。

中國油氣改革必須緊密結合世情、國情和油情，在實踐中積極穩健推進。

緊密結合世情、國情和油情，準確把握中國油氣工業的發展現狀，深刻認識油氣改革面臨的主要問題，是厘清中國油氣改革思路、有針對性地選擇油氣改革切入點、采取正確的油氣改革方針和政策措施的出發點和著眼點。一段時間以來，圍繞油氣改革，社會上和油氣工業內部出現了這樣那樣的不同看法，集中反映在如何看待石油工業未來走向上。搞清楚這個問題，也要從世情、國情和油情出發，排除各種思想干擾，客觀的、實事求是的、不帶任何偏見和狹隘意識的思考、認識、看待和處理問題。

改革開放30多年來，特別是世紀之交石油石化大重組和三大石油公司海外整體上市以來，我國油氣工業發生了舉世矚目的深刻而又巨大變化，主要表現在：

(一)油氣資源基礎更加雄厚。根據國土資源部新近公布的油氣資源評價結果顯示，我國常規石油地質資源量為1085億噸，可采資源量為268億噸；與2007年第三輪油氣資源評價結果相比，分別增加了320億噸和56億噸，增長42%和26%；已累計探明360億噸，探明程度為33%，處于勘探中期階段。2014年，我國新增石油探明地質儲量10.44億噸，連續8年新增石油探明地質儲量超過10億噸。我國常規天然氣資源量為68萬億立方米，可采資源量為40萬億立方米，與2007年第三輪油氣資源評價結果相比，分別增加了33萬億立方米和18萬億立方米，增長94%和82%；已累計探明12萬億立方米，探明程度為18%，處于勘探早期階段。2014年，我國新增天然氣探明地質儲量10364億立方米，連續12年新增天然氣探明地質儲量超過5000億立方米。我國還有豐富的非常規油氣資源，其中，頁巖氣地質資源量為26萬億立方米，排名世界第一；煤層氣地質資源量為36.7萬億立方米，排名世界第三；致密油、致密氣、油砂礦、天然氣水合物等地質資源量也很豐富，而且基本上沒有展開較大規模的勘探，加快油氣發展有著雄厚的資源基礎。

(二)油氣保障能力顯著增強。我國是世界第四石油生產大國和第六天然氣生產大國，原油年產量已超過2.1億噸，是1998年的1.3倍；天然氣年產量已超過1243億立方米，是1998年的5.34倍。我國還是僅次于美國的世界第二煉油化工產品生產大國，原油年加工能力已超過7億噸，是1998年的3.2倍；乙烯年生產能力已超過2000萬噸，是1998年的4.7倍。進入21世紀，國內油氣消費呈現前所未有的高速增長勢頭，三大石油公司充分利用國內外兩種資源、兩個市場，加大了海外油氣勘探開發和貿易進口力度，使國內石油供應量年均增速達到了14.2%，最高年份達到了50.4%；天然氣供應量年均增速達到了15.9%，最高年份達到了25.6%。國內石油戰略儲備也從無到有加速發展，戰略石油儲備量已突破1.5億桶，商業石油儲備量已超過2.6億桶，開辟了保障國內油氣供應的新途徑和新渠道，滿足了國內日益增長的油氣消費需求。

(三)油氣經濟技術實力顯著提高。以中石油、中石化為例，2014年國際油價大幅下跌近一半，兩大石油公司迎難而上，克服困難、積極進取，仍然取得了比較好的成績，合計銷售收入達到5.6萬億元，是1998年的近10倍；合計國有資產總值達到6.2萬億元，是1998年的5.8倍；合計上繳稅費達到7400億元，相當于國家財政總收入的5.3%。經過改革開放30多年，特別是進入21世紀這10多年的發展，我國油氣勘探開發技術總體上已經接近或達到了世界先進水平，一些主要專業領域的技術水平，如復雜斷塊油藏勘探、三次采油技術已經居于世界領先水平。稠油、高凝油、低滲透等低品位油藏開發技術也居世界前列。以水平井和酸化壓裂技術為代表的非常規油氣勘探開發已經取得重大突破，具備了大面積推廣的條件。海洋981號鉆井平臺等系列海洋石油重大技術裝備的研發成功和投入使用，表明我國已經具備了深海油氣勘探開發的全套技術手段和能力。

(四)油氣國際競爭力顯著增強。進入21世紀的這10多年，是石油國際化經營從小到大、從弱到強迅速發展壯大的重要時期。三大石油公司以海外整體上市為契機，組織下屬企業成建制跨出國門，與國際大石油公司同臺競爭，相繼建起了一大批海外油氣生產基地，形成了面向全球的油氣戰略布局，競爭力和影響力顯著增強。截至2014年年底，中石油總資產金額已達3904億美元，超過了殼牌和埃克森美孚，成為全球總資產規模最大的石油公司，油氣產量已達14.5億桶油當量，超過了埃克森美孚，成為位于全球油氣產量前列的石油公司。中石化銷售收入已達4586.6億美元，超過了埃克森美孚和殼牌等國際石油巨頭，位居全球榜首。中海油資產回報率達到了9.08%，與埃克森美孚相比，僅差0.22個百分點。三大石油公司其他業績指標已經初步顯示出了與世界一流跨國石油公司比肩的明顯態勢。在全球石油公司50強排名中，中石油、中石化和中海油分別名列第3位、第19位和第31位；在全球企業500強排名中，中石油、中石化、中海油分別名列第3位、第4位和第79位，成為具有相當國際競爭力和影響力的跨國石油公司。

(五)油氣專業化水平顯著提高。進入21世紀，三大石油公司所屬企業專業化重組、改制、改造和改革不斷向縱深發展，新技術、新專業、新企業、新產業、新業態層出不窮，涌現出了一大批熟悉現代石油市場、石油進出口、石油貿易流通、石油金融、石油股市、石油期貨的專業化油氣公司和專業化油氣人才。傳統油氣企業通過強化各種類型和規模的項目管理，實施大規模專業化重組，開展股份制改造，建立現代企業制度，面貌發生了翻天覆地的巨大變化，涌現出了一大批在海內外資本市場上市的油氣專業化公司。如今的三大石油公司已經成為現代化程度比較高、專業化能力比較強，各種專業技術人才濟濟的跨國石油大公司、大集團。不僅廣泛融入了國際石油市場，而且推動國內石油市場由簡單到復雜、由初級向高級，發生了歷史性的深刻變化，成為掌握和具備各種現代油氣市場交易能力，手段先進，專業化、集約化、規模化、協同化發展的全產業鏈和價值鏈一體化競爭發展的現代化油氣大市場。這是進入21世紀，油氣改革帶來的最大最深刻的變化。

(六)油氣信息化水平顯著提高。進入21世紀的10多年，是三大石油公司信息化建設發展最快，信息化水平顯著提升的重要時期。經過連續三個五年計劃的持續大規模投入，互聯網、大數據已經從上到下全面鋪開，在三大石油公司上下游、產供銷、內外貿、海內外各個生產技術領域和經營管理環節得到了廣泛推廣應用。數字化地質、數字化地震、數字化鉆井、數字化井筒、數字化采油、數字化作業、數字化油建、數字化管道、數字化煉廠、數字化石油化工、數字化煉化建設、數字化運輸、數字化銷售、數字化裝備制造已經成為三大石油公司所屬企業發展的新常態。互聯網、大數據、云計算、物聯網、石油電子商務已經在三大石油公司一線生產單位得到大面積推廣應用，涌現出了一大批具有國際國內領先水平的數字化油氣田、數字化油氣企業和企地共建，信息共享、資源互通的數字化石油基地。數字化油城已經初見端倪。在全國各行業信息化綜合水平測評中，三大石油公司一直居于前列。

(七)油氣綠色發展水平顯著提高。進入21世紀，幾次大的安全環保事故，使三大石油公司痛定思痛，下決心從“三基”工作入手，加大質量、安全、環保工作力度。經過連續幾年的緊抓不放，層層貫徹落實，嚴格控制管理，基本遏制住了石油安全環保事故多發的勢頭。隨著一大批質量、安全、環保工程的相繼投資建設，三大石油公司已經自上而下普遍建立起統一、規范、完善的HSE管理體系，油氣綠色治理水平和發展水平顯著提升，連續兩個五年計劃提前完成了國家下達的各項節能減排、環境治理指標。據2014年年底的統計，我國油氣工業萬元工業增加值能源消耗和二氧化碳排放量已經普遍下降了15%；COD、氨氮、氮氧化物、二氧化硫排放總量分別減少了10%、12%、8%和10%；廢水實現了全部處理并穩定達標排放；固體廢物綜合利用率達到了75%，處置率達到100%，油氣工業清潔生產達到了歷史最高水平，涌現出一大批綠色油氣企業和節能減排先進單位，成為生態文明建設的排頭兵。

實踐證明，世紀之交，黨中央、國務院通過石油石化大重組和海外整體上市，將三大石油公司直接推入國際石油市場，競爭發展的戰略決策是完全正確的，取得了舉世矚目的發展成就。三大石油公司跨出國門，與國際石油大公司、大集團同臺競爭，經受了國際石油市場的鍛煉和考驗，面貌發生了翻天覆地的巨大而又深刻變化，成為了具有相當國際影響力和競爭力的綜合性國際能源公司，為進一步全面深化改革奠定了較為堅實的基礎。

思考和討論中國油氣改革，必須緊密結合世情、國情，緊密結合油氣改革面臨的發展現狀，既不能停留在傳統計劃經濟的老印象上，也不能停留在上世紀八九十年代初期改革的膚淺認識上，更不能盲目照搬外國經驗，從抽象的理論和概念出發，而要在油氣實踐中推進中國油氣改革。

3 油氣改革面臨的主要問題

國內外市場的深刻變化對政府層面的能源和油氣宏觀綜合管理提出了新的更高要求。

三大石油公司內部市場化改革和專業化重組、改制、改造和改革進展不平衡。

我國油氣管理尚未形成較為完整的依法治理體系。

進入21世紀10多年來，我國油氣改革取得了巨大成績，油氣體制發生了深刻變化，但總體上仍不適應保障國家能源安全和發展社會主義市場經濟的需要，面臨一系列突出矛盾和深層次問題，主要表現在：

(一)政府能源管理職能分散，協調機制不健全，宏觀調控乏力，管理效率不高，適應不了復雜多變的油氣市場發展需要。

當今國際石油市場，是石油大公司、大集團、世界石油巨無霸云集、寡占型壟斷競爭的現代化大市場。當今國內石油市場，石油對外依存度已經超過60%，國內市場國際化程度已經相當之高。國內外市場的深刻變化對政府層面的能源和油氣宏觀綜合管理提出了新的更高要求。

改革開放30多年來，我國政府能源管理機構雖經多次改革、精簡和撤并，但多頭管理的問題始終沒有得到很好的解決。不僅造成管理效率不高，宏觀調控乏力，而且還可能產生諸多能源管理盲區，給油氣生產流通和內外協調發展帶來困難，造成國家層面能源宏觀管理職能分散，難以按照“大能源”綜合管理和專業監管有機結合的內在要求進行業務協調和體制再造。能源部門陷于處理行政審批和核準事項中，難以將更多的時間和精力集中到戰略規劃、產業政策、市場建設、標準規范體系建立等重大問題上。

隨著能源和油氣市場化改革的不斷深入，要求油氣行業監管職能從政府宏觀綜合管理職能中分離出來，形成相對獨立，較為完善的油氣行業監管機構和監管體系，以維護統一開放、競爭有序的油氣市場體系，建立公平開放透明的油氣市場規則。多年來，我國能源監管體系一直缺乏相對獨立的油氣監管部門和機構，油氣行業監管職能一直由政府綜合管理部門和能源主管部門代行，存在著能源綜合管理和油氣行業監管職能職責不分，以政府行政管理代替油氣行業監管的問題，造成油氣行業監管職能定位不準，能源綜合管理和油氣監管職責邊界不清，難以建立和形成有效的油氣監管制度和監管體系。油氣行業監管和協調管理職能總體弱化，監管力量薄弱，直接影響整個油氣市場體系的建立和規范運作。

(二)三大石油公司依然存在一定的行政化管理色彩，距離真正的市場化、國際化石油大公司的要求還有一定距離。

縱觀30多年來的油氣改革，從最初的政府專業部門管理，到上世紀80年代撤銷石油部成立石油、石化、海洋三大石油總公司，再到世紀之交的石油石化大重組、成立兩大集團公司、三大股份公司改制上市，我國油氣改革一直是按照政企分開、建立現代石油大公司的目標模式和思路展開的。

經過幾次大的拆分、合并，三大石油公司已經按照市場化改革和建立現代企業制度的要求，改組、改造成了上下游、產供銷、內外貿、海內外一體化經營的跨國石油大公司、大集團，主體部分已經在海外上市。但由于油氣行業改革和企業改革沒有完全到位，法人治理結構和現代企業制度建設進展緩慢，國有財產所有權和出資人代表歸屬等問題一直沒有取得大的突破。三大石油公司內部市場化改革和專業化重組、改制、改造和改革進展不平衡，政企不分、政資不分、經營權和所有權不分等體制性和機制性弊端仍未得到解決，仍在相當大的程度上制約著油氣企業的運作和發展。企業機構設置、經營決策、勞動人事、財務運作、薪酬管理、分配制度等方面的改革難以深化，致使整個公司管理體制與市場化改革的要求不相適應，自上而下的行政化管理色彩仍然較濃，整體活力不足，距離真正的市場經濟主體和跨國石油大公司的要求還有一定距離，加上企業辦社會等歷史遺留問題始終沒有得到妥善解決，造成富余人員較多、結構性矛盾突出、國有資產配置水平不高、運行效率較低。隨著國際石油市場進入新一輪低油價調整期，深層次矛盾進一步顯性化，油氣改革面臨諸多困難和挑戰。

(三)現代油氣商品市場和要素市場建設明顯滯后，統一開放、競爭有序、多元發展的現代油氣市場體系尚未完全建立起來。

建立完善的現代油氣市場體系，是提高油氣市場運行效率和企業競爭力的客觀要求和必然途徑。世紀之交的石油石化大重組和三大石油公司海外整體上市，將中國油氣行業和企業推向了國際石油市場，但國內石油市場建設特別是石油礦權市場、石油進出口貿易市場和石油現貨期貨市場建設卻明顯滯后，影響了整個油氣市場化改革的順利進行。油氣商品市場和要素市場建設明顯滯后。油氣商品市場和要素市場如果沒有一個大的發展，統一開放、競爭有序、多元發展的現代油氣市場體系將很難建立起來，實現有效的市場競爭。

(四)石油、天然氣價格形成機制還沒有完全市場化，還不能適應國內外市場變化，準確反映油氣供求關系和資源配置關系。

我國油氣市場化改革是從定價機制改革開始的，并且隨著價格改革的逐步深化而深化。但由于實行價格“雙軌制”和“平轉高”的時間比較長，導致整個油氣市場化改革起步早，卻進展緩慢。世紀之交的原油、成品油流通體制改革，邁出了較大步伐。國家改變了單一的石油價格管制模式，實現了國內原油價格與國際石油市場價格并軌，并開始參照國際石油市場價格，制定和統一發布全國主要成品油價格。經過近10年的不斷改進、調整和完善，細調和微調，我國原油、成品油流通體制已經和國際石油市場接軌，但石油、天然氣價格形成機制仍沒有完全市場化，“最后一公里”的問題仍然沒有得到解決，還不能完全適應國內外市場變化的需要，準確反映油氣供求關系和資源配置關系。油氣價格信號延時、滯后甚至失真的現象仍有發生，給油氣生產經營帶來影響和損失。另外，由于國家除直接定價外，缺乏更多的市場調節渠道和調節手段，因而常常因價格問題使油氣生產經營處于被動狀況。

(五)油氣法制化進程較慢，油氣基本法律法規缺失，尚未形成完整的依法治理體系，影響了油氣行業和企業的健康發展。

市場經濟是法制化的經濟。能源和油氣法律法規是調整和規范油氣企業生產經營活動的唯一準則。當年的海洋石油對外開放就是立法先行，因而得以在鐵板一塊的計劃經濟中脫穎而出，取得了長足進展。上世紀90年代以來，我國加快了能源法制化進程，先后出臺了《煤炭法》《電力法》《節約能源法》《可再生能源法》等單行法，但《能源法》《石油法》《天然氣法》至今仍未出臺。《礦產資源法》中關于石油天然氣的條文規定，事實上已經被突破。由于油氣基本法律法規缺失，許多重要油氣領域存在著法律空白，造成無法可依。已經出臺的一些局部性油氣規范、標準和制度，主要以國務院條例和政府部門規章為主，立法層次較低，法律效力不夠，而且大多比較原則化，缺少具體的實施細則，操作性不強。由于油氣行業立法滯后，致使相關部門不得不依靠大量的政策性文件和行政公文來指導工作，處理和協調各方面的責權利關系，導致依法調控和解決糾紛能力差。我國油氣管理行政化色彩較濃的一個重要原因，就是油氣法制化進程緩慢，油氣立法滯后，尚未形成較為完整的依法治理體系，影響了油氣行業和企業的健康發展。隨著生態文明建設、節能減排、治理環境污染、油氣可持續發展的進一步加快，油氣法律法規建設必須盡快提上議程，加快發展。

綜上所述，在當前適應新常態、把握新常態、引領新常態的新形勢下，我國油氣工業已經進入了油氣發展新常態，油氣市場化改革向縱深發展，已經進入了深水區。但油氣管理體制、管理方式和運行機制總體上仍然需要進一步改革和創新，因此，要不斷化解影響和制約油氣工業改革發展的突出矛盾和深層次問題，深入分析和把握這些矛盾和問題。唯其如此，才有助于我們思考和厘清、理順油氣改革的思路和對策，找準油氣改革的主攻方向和突破口、切入點，以應對低油價的挑戰和考驗。