我國(guó)頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展目前已初步形成“獨(dú)立礦種、一級(jí)礦權(quán)、兩級(jí)管理、多元參與”的體制機(jī)制，但仍存在開(kāi)發(fā)成本過(guò)高和市場(chǎng)化程度較低等問(wèn)題，發(fā)展路徑過(guò)于依賴政策優(yōu)惠和國(guó)家補(bǔ)貼。因此，本文結(jié)合我國(guó)油氣市場(chǎng)發(fā)展實(shí)際，系統(tǒng)梳理美國(guó)頁(yè)巖氣的產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，以促進(jìn)我國(guó)頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

美經(jīng)驗(yàn)可借鑒無(wú)法復(fù)制

“競(jìng)爭(zhēng)一合作”的開(kāi)發(fā)體制促進(jìn)了技術(shù)創(chuàng)新，是美國(guó)頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)革命成功的根本，但我國(guó)現(xiàn)階段無(wú)法復(fù)制。

近年來(lái)，我國(guó)非常重視頁(yè)巖氣的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，目前已初步形成“獨(dú)立礦種、一級(jí)礦權(quán)、兩級(jí)管理、多元參與”的體制機(jī)制，市場(chǎng)化水平有了一定提升。盡管如此，我國(guó)頁(yè)巖氣的發(fā)展仍存在開(kāi)發(fā)成本過(guò)高和市場(chǎng)化程度較低等問(wèn)題，發(fā)展路徑過(guò)于依賴政策優(yōu)惠和國(guó)家補(bǔ)貼。根據(jù)美國(guó)頁(yè)巖氣商業(yè)化成功的經(jīng)驗(yàn)和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)中的一般規(guī)律：政策和補(bǔ)貼能在短期內(nèi)幫助企業(yè)“解燃眉之急”，但并不能支持新興產(chǎn)業(yè)擁有持續(xù)自我發(fā)展能力;加快我國(guó)頁(yè)巖氣的發(fā)展，歸根結(jié)底要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，激勵(lì)企業(yè)依靠市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上的突破并獲取盈利。因此，有必要系統(tǒng)梳理美國(guó)頁(yè)巖氣的產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)油氣市場(chǎng)發(fā)展實(shí)際，切實(shí)促進(jìn)我國(guó)頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

美頁(yè)巖氣的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)政府長(zhǎng)期重視能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，能源部下設(shè)多個(gè)如國(guó)家石油委員會(huì)的獨(dú)立能源咨詢機(jī)構(gòu)，直接向能源部長(zhǎng)提供極具參考價(jià)值的戰(zhàn)略建議和能源行業(yè)的最新發(fā)展動(dòng)態(tài)。一方面，獨(dú)立存在的咨詢專家委員會(huì)保障了美國(guó)能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略制定的客觀性，始終圍繞能源獨(dú)立和能源多元化進(jìn)行，不為短期內(nèi)政府的政治利益和企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益所左右。以國(guó)家石油委員會(huì)為例，該委員會(huì)于2007年7月的咨詢年報(bào)中指出：受國(guó)內(nèi)供給限制，美國(guó)在未來(lái)將更加依賴LNG進(jìn)口，建議加強(qiáng)LNG產(chǎn)業(yè)建設(shè);僅兩年后，該委員會(huì)在2009年和2011年咨詢年報(bào)中已及時(shí)修正對(duì)美國(guó)能源產(chǎn)業(yè)的預(yù)判，建議大力發(fā)展國(guó)內(nèi)頁(yè)巖氣和頁(yè)巖油產(chǎn)業(yè)。另一方面，對(duì)能源行業(yè)發(fā)展動(dòng)態(tài)的密切關(guān)注使美國(guó)對(duì)新的能源種類及其開(kāi)發(fā)技術(shù)有較為超前的認(rèn)識(shí)，有利于制定具有前瞻性的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。譬如，美國(guó)歷史上第一次商業(yè)化開(kāi)采頁(yè)巖氣的時(shí)間為1821年，但頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)實(shí)際“井噴”式發(fā)展出現(xiàn)在2005年以后。在這100多年里內(nèi)美國(guó)一直長(zhǎng)期堅(jiān)持研發(fā)先進(jìn)的頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)技術(shù)和完善天然氣的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)模式并最終取得突破。BP能源統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2009年美國(guó)天然氣產(chǎn)量5840億立方米，首次超過(guò)俄羅斯的5277億立方米成為全球第一大生產(chǎn)國(guó)。

“競(jìng)爭(zhēng)一合作”的開(kāi)發(fā)體制促進(jìn)了技術(shù)創(chuàng)新，是美國(guó)頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)革命成功的根本。該體系由兩個(gè)方面組成。一是完善的產(chǎn)權(quán)制度，有助于參與頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的各個(gè)相關(guān)方(勘探公司、開(kāi)發(fā)企業(yè)、土地所有者、礦權(quán)擁有者)責(zé)、權(quán)、利劃分清晰，建立合理的行業(yè)準(zhǔn)入和退出機(jī)制;二是成熟的市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)體系，保障各個(gè)市場(chǎng)參與者激勵(lì)充分、競(jìng)爭(zhēng)與合作自由，吸引了大批油田服務(wù)公司(例如物探公司、鉆井公司)、技術(shù)研發(fā)機(jī)構(gòu)和金融企業(yè)等共同參與并實(shí)現(xiàn)高效率的產(chǎn)業(yè)分工體系，并帶動(dòng)了管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施得到大發(fā)展。

完善的產(chǎn)權(quán)和成熟的市場(chǎng)制度使企業(yè)家精神得到充分發(fā)揮，一大批中小公司在不進(jìn)則退、優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中成為技術(shù)創(chuàng)新和商業(yè)化的主力：從事頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)某一環(huán)節(jié)的中小企業(yè)在完成其開(kāi)發(fā)或服務(wù)并收回利潤(rùn)后，可以將項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓，后續(xù)工作由下一個(gè)環(huán)節(jié)的中小企業(yè)代替，在勘探、開(kāi)發(fā)項(xiàng)目各個(gè)階段的過(guò)渡上形成無(wú)縫銜接。在這種充分“競(jìng)爭(zhēng)一合作”的開(kāi)發(fā)體制下，頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)單個(gè)環(huán)節(jié)投入小、作業(yè)周期短、資金回收快、資本效率高，能夠最大程度上激發(fā)中小企業(yè)的參與和技術(shù)創(chuàng)新熱情。

在美國(guó)頁(yè)巖氣的整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈中，產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；l(fā)展是實(shí)現(xiàn)資源商業(yè)化的重要環(huán)節(jié)。

一方面，在中小型企業(yè)通過(guò)“競(jìng)爭(zhēng)一合作”的開(kāi)發(fā)體制實(shí)現(xiàn)技術(shù)突破和初步商業(yè)化以后，由于資本和運(yùn)營(yíng)能力上的限制，頁(yè)巖氣的產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展需要大企業(yè)長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)和巨額投資的支持。開(kāi)放的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)使美國(guó)大型油氣生產(chǎn)企業(yè)可以通過(guò)參股、并購(gòu)擁有頁(yè)巖氣區(qū)塊，核心開(kāi)發(fā)技術(shù)甚至整個(gè)中小型頁(yè)巖氣公司，能夠利用資本和市場(chǎng)實(shí)力進(jìn)行資源整合，提高整個(gè)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)效率，進(jìn)一步降低單位生產(chǎn)成本，使頁(yè)巖氣市場(chǎng)價(jià)格更具競(jìng)爭(zhēng)力。

另一方面，從頁(yè)巖氣井口到用戶之間通暢的市場(chǎng)化輸送渠道，同樣保障了產(chǎn)業(yè)的規(guī)模化發(fā)展。在美國(guó)歷史上，聯(lián)邦政府對(duì)天然氣價(jià)格的管制曾導(dǎo)致上世紀(jì)70年代的“氣荒”和80年代的產(chǎn)量過(guò)剩。為保障供氣安全并減少輸送成本，美國(guó)聯(lián)邦能源管理委員會(huì)等監(jiān)管機(jī)關(guān)出臺(tái)《天然氣政策法案》、聯(lián)邦能源管理委員會(huì)第380號(hào)令、436號(hào)令和636號(hào)令等一系列法案和法規(guī)，將天然氣產(chǎn)業(yè)鏈上生產(chǎn)、運(yùn)輸和分銷三個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行市場(chǎng)化拆分，形成獨(dú)立的管道公司和天然氣銷售公司;允許管道的第三方進(jìn)入并強(qiáng)制管道公司公開(kāi)其服務(wù)的有效性信息，下游用戶可以自行選擇供氣商，實(shí)現(xiàn)了天然氣從井口到用戶間的輸送路徑最優(yōu)。

出臺(tái)有針對(duì)性的政策支持。美國(guó)對(duì)頁(yè)巖氣的產(chǎn)業(yè)政策支持主要來(lái)自法律法規(guī)和財(cái)政補(bǔ)貼。法律法規(guī)方面，美國(guó)沒(méi)有針對(duì)頁(yè)巖氣的專門立法，但是大多數(shù)天然氣政策對(duì)頁(yè)巖氣同樣有效;財(cái)政支持方面，美國(guó)聯(lián)邦政府主要補(bǔ)貼頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的技術(shù)研發(fā)，近30年來(lái)先后投入了60多億美元進(jìn)行非常規(guī)氣勘探開(kāi)發(fā)活動(dòng)，投入超過(guò)10億美元用于培訓(xùn)和研究，水平鉆井、水力壓裂、隨鉆測(cè)井、地質(zhì)導(dǎo)向鉆井、微地震檢測(cè)等頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)關(guān)鍵技術(shù)的突破與率先應(yīng)用都來(lái)自美國(guó)。此外，美國(guó)共有48個(gè)州開(kāi)發(fā)頁(yè)巖氣。這些州政府都有各自針對(duì)天然氣和頁(yè)巖氣的政策和法令，特別是激勵(lì)頁(yè)巖氣的稅收優(yōu)惠。事實(shí)上，美國(guó)政府對(duì)頁(yè)巖氣的生產(chǎn)過(guò)程并沒(méi)有提供太多補(bǔ)貼，政策支持更注重針對(duì)性：從美國(guó)的相關(guān)政策演變可以看出，20世紀(jì)90年代前，針對(duì)不完善的天然氣價(jià)格形成機(jī)制，政府側(cè)重對(duì)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的建設(shè)和維護(hù)，依靠市場(chǎng)而不是優(yōu)惠措施形成天然氣價(jià)格，用市場(chǎng)化的價(jià)格調(diào)節(jié)產(chǎn)量;20世紀(jì)90年代之后，在成熟的天然氣市場(chǎng)基礎(chǔ)上，政府則針對(duì)頁(yè)巖氣等非常規(guī)天然氣開(kāi)發(fā)技術(shù)上的難題，側(cè)重通過(guò)政策支持實(shí)現(xiàn)技術(shù)進(jìn)步。

一部分經(jīng)驗(yàn)值得借鑒

美國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)充分展示了“競(jìng)爭(zhēng)-合作”的開(kāi)發(fā)體制和市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)對(duì)頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)的巨大貢獻(xiàn)，但我國(guó)現(xiàn)階段無(wú)法復(fù)制其產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。首先，我國(guó)包括頁(yè)巖氣在內(nèi)的各類油氣市場(chǎng)開(kāi)放程度較低，現(xiàn)有開(kāi)發(fā)體制中國(guó)有大型企業(yè)占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位，中石油、中石化和中海油等國(guó)有企業(yè)基本壟斷了油氣行業(yè)的整條產(chǎn)業(yè)鏈，“競(jìng)爭(zhēng)-合作”的產(chǎn)業(yè)機(jī)制缺乏土壤。其次，相較于美國(guó)地表使用權(quán)和地下礦權(quán)相統(tǒng)一的土地所有權(quán)模式，我國(guó)頁(yè)巖氣礦權(quán)由國(guó)家通過(guò)招標(biāo)統(tǒng)一分配，二級(jí)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓制度存在交易時(shí)間等多重限制條件，也不利于采取“競(jìng)爭(zhēng)-合作”的產(chǎn)業(yè)機(jī)制。再次，由于我國(guó)獨(dú)特的分權(quán)與增長(zhǎng)驅(qū)動(dòng)方式，經(jīng)濟(jì)制度常與政治制度相互嵌套，油氣行業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)中最重要的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)之一，其微觀主體發(fā)展頁(yè)巖氣的市場(chǎng)行為除了受市場(chǎng)機(jī)制影響外，在一定程度上還依賴于我國(guó)特有的“發(fā)展型地方政府”的發(fā)展目標(biāo)，而國(guó)家的頂層戰(zhàn)略設(shè)計(jì)則對(duì)“發(fā)展型地方政府”具有決定性影響。因此，美國(guó)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的頁(yè)巖氣發(fā)展模式在我國(guó)現(xiàn)階段同樣難以直接復(fù)制。

盡管美國(guó)頁(yè)巖氣的發(fā)展模式在我國(guó)現(xiàn)階段難以復(fù)制，但成功經(jīng)驗(yàn)中仍有相當(dāng)一部分值得借鑒。一是制定具有前瞻性的能源戰(zhàn)略和能源科技戰(zhàn)略;二是建立適合本國(guó)特點(diǎn)的頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)產(chǎn)業(yè)體制;三是政策支持的針對(duì)性;四是運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)頁(yè)巖氣商業(yè)化。

建立適合國(guó)情的有效體制

我國(guó)頁(yè)巖氣的可持續(xù)發(fā)展除了建立適合我國(guó)國(guó)情的有效體制之外，還要完善市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的實(shí)現(xiàn)條件。

美國(guó)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的突破得益于市場(chǎng)的高度開(kāi)放和近8000家中小油氣公司在“競(jìng)爭(zhēng)一合作”開(kāi)發(fā)體制下的參與和努力。雖然我國(guó)從2012年鼓勵(lì)符合條件的民營(yíng)企業(yè)投資勘查、開(kāi)采頁(yè)巖氣，但我國(guó)民營(yíng)企業(yè)根本不具備油氣領(lǐng)域的專業(yè)背景和技術(shù)經(jīng)驗(yàn)。再加上頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)又屬于高風(fēng)險(xiǎn)、高投入的產(chǎn)業(yè)，美國(guó)參與頁(yè)巖氣勘探開(kāi)發(fā)的中小企業(yè)對(duì)行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)清楚，且具備較強(qiáng)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，而我國(guó)頁(yè)巖氣的開(kāi)發(fā)處于探索階段，面臨風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)高于美國(guó)。因此，我國(guó)頁(yè)巖氣的產(chǎn)業(yè)發(fā)展既要實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，除建立有效的開(kāi)發(fā)機(jī)制以外，還需要完善在頁(yè)巖氣外輸?shù)幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、深化天然氣價(jià)格改革、探索頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)相關(guān)金融創(chuàng)新等市場(chǎng)化運(yùn)作的實(shí)現(xiàn)條件。

建立有效的開(kāi)發(fā)機(jī)制

建議我國(guó)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)采取“國(guó)家部門牽頭，國(guó)有企業(yè)主導(dǎo)，民營(yíng)資本參股”的模式，同時(shí)重視地方政府的參與。在這一模式中，“國(guó)家部門牽頭”體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是制定具有前瞻性的相關(guān)規(guī)劃，指導(dǎo)我國(guó)頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展;二是改變我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)“引進(jìn)-消化-吸收”的能源科技戰(zhàn)略模式，鼓勵(lì)自主創(chuàng)新、建立穩(wěn)定的研發(fā)體系;三是引導(dǎo)民營(yíng)資本與大型油公司的合作。一方面，民營(yíng)企業(yè)可以通過(guò)合作快速進(jìn)入頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，同時(shí)可以借助大型石油企業(yè)的豐富經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)實(shí)力，降低風(fēng)險(xiǎn)，提高盈利能力;另一方面，大型石油公司亦可以借助于民營(yíng)企業(yè)的活力、靈活性及技術(shù)創(chuàng)新能力，在技術(shù)獲得突破后直接提升規(guī)模，更快的推動(dòng)頁(yè)巖氣的開(kāi)發(fā)。此外，成立合資公司進(jìn)行勘探開(kāi)發(fā)可以最大程度上減少頁(yè)巖氣新礦種和傳統(tǒng)石油、天然氣礦種的礦權(quán)重疊等具體問(wèn)題。最后，地方政府的參與對(duì)于完善我國(guó)現(xiàn)階段頁(yè)巖氣的開(kāi)發(fā)體制極為關(guān)鍵。首先，地方政府承擔(dān)著頁(yè)巖氣資源稟賦地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的支持有助于企業(yè)提高生產(chǎn)效率;其次，地方政府承擔(dān)著對(duì)當(dāng)?shù)仨?yè)巖氣開(kāi)發(fā)的監(jiān)管職能;再次，地方政府對(duì)本地頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)活動(dòng)的補(bǔ)貼和投資引導(dǎo)同樣有助于促進(jìn)我國(guó)頁(yè)巖氣的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

完善市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)條件

我國(guó)天然氣供應(yīng)的快速增加與基礎(chǔ)設(shè)施不足的矛盾非常突出：主干管網(wǎng)系統(tǒng)不完善，部分地區(qū)尚未覆蓋管網(wǎng)、區(qū)域性的管網(wǎng)不發(fā)達(dá);當(dāng)前我國(guó)管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施具有自然壟斷性，集中于大型國(guó)有企業(yè)和各地方天然氣公司。國(guó)家有關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)運(yùn)營(yíng)企業(yè)的有效監(jiān)管，督促分兩步實(shí)現(xiàn)天然氣管網(wǎng)的“第三方準(zhǔn)入”。第一步，實(shí)施監(jiān)管型第三方準(zhǔn)入，即政府制定管道使用價(jià)格和使用管道系統(tǒng)的其他義務(wù)以規(guī)定準(zhǔn)入的規(guī)則和條件;第二步，實(shí)施談判性第三方準(zhǔn)入，即管道公司規(guī)定使用管道輸送和享受相關(guān)服務(wù)的基本條件，有關(guān)各方自由協(xié)商具體規(guī)則;如果氣源和消費(fèi)地區(qū)不適合同時(shí)修建多條管道，在考慮規(guī)模經(jīng)濟(jì)的前提下允許企業(yè)獲得管道的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，但必須附加強(qiáng)制性第三方準(zhǔn)入義務(wù)。此外，國(guó)家應(yīng)該積極支持民間資本參股建設(shè)天然氣城市管網(wǎng)和儲(chǔ)運(yùn)設(shè)施，開(kāi)放工程服務(wù)市場(chǎng)等，并且通過(guò)強(qiáng)化現(xiàn)有地區(qū)管網(wǎng)的互聯(lián)互通以確保天然氣輸配暢通。

國(guó)家應(yīng)該進(jìn)一步按照市場(chǎng)化取向，建立起反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度的與可替代能源價(jià)格掛鉤的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，逐步理順與可替代能源比價(jià)關(guān)系，為最終實(shí)現(xiàn)天然氣價(jià)格完全市場(chǎng)化奠定基礎(chǔ)。具體操作上，一是可以考慮逐步提高門站價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)整的頻率;二是在市場(chǎng)凈回值定價(jià)公式中進(jìn)一步加入可替代能源價(jià)格參數(shù)和反映天然氣和替代能源關(guān)系的比較系數(shù)，使定價(jià)更為準(zhǔn)確;三是考慮在一定階段內(nèi)細(xì)化天然氣的階梯定價(jià)。

我國(guó)發(fā)展頁(yè)巖氣的路徑過(guò)于依賴對(duì)開(kāi)發(fā)企業(yè)提供優(yōu)惠政策，雖然政府的財(cái)政支持力度已經(jīng)很大，但現(xiàn)行政策仍無(wú)法充分激發(fā)企業(yè)對(duì)頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)投資的熱情。對(duì)于政策制定者來(lái)說(shuō)，更應(yīng)該學(xué)習(xí)、借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)。首先，國(guó)家應(yīng)出臺(tái)頁(yè)巖氣的相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，對(duì)頁(yè)巖氣的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資源利用進(jìn)行政策性指導(dǎo)，明確項(xiàng)目利用管理，落實(shí)保障措施;其次，頁(yè)巖氣資源最終是以天然氣的形式供給市場(chǎng)，應(yīng)進(jìn)一步梳理頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)與我國(guó)天然氣發(fā)展的關(guān)系，出臺(tái)相應(yīng)措施完善我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制;再次，鑒于我國(guó)獨(dú)特的分權(quán)與增長(zhǎng)驅(qū)動(dòng)方式，頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)扶持政策應(yīng)在充分考慮稟賦因素和集成示范戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，對(duì)頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)域的地方政府實(shí)行政策傾斜，地方政府承擔(dān)監(jiān)管、引導(dǎo)投資、鼓勵(lì)創(chuàng)新等方面的責(zé)任，并納入政績(jī)考評(píng)范圍。

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中，金融滲透到經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)層面。與頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)相關(guān)的金融創(chuàng)新將以整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈為依托，借助金融手段，從最初的融通資金、中間的整合資源、最終實(shí)現(xiàn)價(jià)值增值三個(gè)方面，有針對(duì)性的創(chuàng)新符合頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的金融產(chǎn)品，幫助頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)企業(yè)解決資金問(wèn)題。

要重視監(jiān)管模式創(chuàng)新

我國(guó)頁(yè)巖氣的管理職能分散在不同的政府部門：國(guó)家能源局主要負(fù)責(zé)制定天然氣發(fā)展規(guī)劃，頒布促進(jìn)和約束常規(guī)和非常規(guī)天然氣的政策和激勵(lì)措施;發(fā)改委價(jià)格司負(fù)責(zé)價(jià)格監(jiān)管、環(huán)資司和氣候司負(fù)責(zé)審定節(jié)能評(píng)估和應(yīng)對(duì)氣候變化的方案;國(guó)土資源部負(fù)責(zé)頁(yè)巖氣資源管理和探礦權(quán)及開(kāi)采權(quán)的發(fā)放、對(duì)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的土地利用并探礦區(qū)塊進(jìn)行招標(biāo);環(huán)保部制定頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的環(huán)境監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和政策并落實(shí)處罰;財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局負(fù)責(zé)制定相關(guān)的頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)利用的補(bǔ)貼、稅收和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等。但現(xiàn)有頁(yè)巖氣的監(jiān)管模式仍存在協(xié)調(diào)不足等問(wèn)題，如國(guó)土資源部和環(huán)保部在頁(yè)巖氣退出門檻規(guī)定中的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范制定上缺乏共識(shí);頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)消耗大量地表水資源，但國(guó)家水利部尚未參與水資源的分配利用管理;國(guó)土資源部的探礦權(quán)區(qū)塊招標(biāo)與發(fā)改委的頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)示范區(qū)之間應(yīng)進(jìn)一步配合等。

完善我國(guó)頁(yè)巖氣的監(jiān)管，首先需要從國(guó)家層面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，成立行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)，為頁(yè)巖氣監(jiān)管建立一系列標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范成立，把整個(gè)監(jiān)管體系框架搭建好;其次是要建立統(tǒng)一的常規(guī)和非常規(guī)天然氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)，將政府政策制定和監(jiān)管職能分離。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能至少包括：第一，維護(hù)頁(yè)巖氣勘探開(kāi)發(fā)秩序，促進(jìn)生產(chǎn)活動(dòng)按技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范實(shí)施;第二，加強(qiáng)頁(yè)巖氣礦權(quán)招標(biāo)區(qū)塊的跟蹤監(jiān)管，落實(shí)退出機(jī)制，對(duì)未按招標(biāo)要求投入實(shí)物工作量進(jìn)行勘探開(kāi)發(fā)或進(jìn)行炒作交易的區(qū)塊，依照相關(guān)法律和法規(guī)勒令退出;第三，建立和完善頁(yè)巖氣的環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理體系，做好分區(qū)域、全程環(huán)境評(píng)估與監(jiān)管，在保護(hù)環(huán)境和促進(jìn)頁(yè)巖氣的產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展之間尋找一個(gè)最佳平衡點(diǎn);第四，研究制定在現(xiàn)有技術(shù)條件下，適合中國(guó)國(guó)情的環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)體系和技術(shù)規(guī)范體系，包括水資源利用、廢氣、廢水處理與地下灌注、植被恢復(fù)、風(fēng)險(xiǎn)防范等;第五，利用現(xiàn)有天然氣相關(guān)法律法規(guī)促進(jìn)頁(yè)巖氣的產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，包括監(jiān)督天然氣管道和城市管網(wǎng)對(duì)頁(yè)巖氣的開(kāi)放、頁(yè)巖氣的氣價(jià)監(jiān)管等。