:對火電進行統籌平衡和總量約束國家能源局規劃司副司長 何永健

長期以來，我國電力發展基本遵循“擴張保供”的思路，即通過發電裝機和輸配電容量的增加，滿足不同地區不同時段的用電需求。這種以數量擴張為主要特征的電力規劃模式，在電力高度緊張時期對保障電力安全供應發揮了重要作用，也與當時經濟社會發展要求“不缺電”為第一要務的大環境相適應。但當經濟發展進入新常態后，這種規劃理念和方法就日益凸顯出其固有的弊端與缺陷。

按照非化石能源優先發展的原則，扣除非化石能源發電量后，“十三五”留給火電的增長空間僅為9000億千瓦時左右，新增火電裝機2億千瓦(按平均利用4500小時測算)即可滿足需求。而目前全國火電機組核準在建規模達1.9億千瓦，已發路條約2億千瓦，若放任這些項目全部在“十三五”建成投產，則2020年火電將達到13億千瓦，比2015年增加3億千瓦左右。因此，如果按已發路條來確定“十三五”火電規模，則火電裝機將明顯大于實際需求。

從實際情況看，當前火電建設步伐未慢反快。新一屆政府行政審批制度改革后，火電核準權限已下放至地方，基于發展慣性和本位主義，地方政府仍有擴張建電廠的投資沖動，很多地方不但未能主動調整建設節奏，反而加快核準速度。最近不少省份出現了火電集中開工和投產的情況，加劇了過剩矛盾。而大量新上的火電裝機可能只是為了滿足一年中極少的尖峰用電需要(這些少量的尖峰用電需求，完全可以通過需求側管理進行調節)，實際上是非常不經濟的。但從地方利益考慮，這種保供免責增稅的慣性決策模式，又有其合理性。對此新情況，國家還沒有建立相應的調控機制，也缺乏有效的制衡手段。如果任其發展，只能寄希望于發電企業能明智地“用腳投票”，根據市場需求主動放緩建設步伐，但這顯然不是下放審批權的初衷，也會帶來新的無序。因此，當前各地火電發展的亂象，亟需國家通過“十三五”規劃建立新的“游戲規則”，依法依規進行統籌平衡和總量約束。

客觀有效地制定電力“十三五”規劃 中國電力發展促進會專職顧問 姜紹俊

2002年電力體制改革后，原先一統的電力行政部門和行政性公司消失，電力規劃機構囿于中國電力工程顧問公司和中國水電水利工程顧問公司一起政企分開走向市場，原先電力規劃總院秉持的為國家電力規劃把關服務的宗旨，轉變為為企業利益服務。服務中強烈的商業化利益，部分地扭曲了規劃管理機構站在國家立場維護國家利益的立場和基于第三方公正科學的論證工作原則，再加上企業強勢提出的企業愿景，誤導了規劃的目標，這是這十年帶給我們的教益。實踐讓我們深切體會到，規劃是政府部門的一項重要職能，是政府對電力工業進行宏觀調控的重要手段，必須加強領導、完善體系，強化功能，發揮作用。當前根據習總書記要求，我國正在制訂新一輪深化電力體制改革方案，這是重新構建規劃體系、制度設計、落實組織、完善能力的大好契機，為此，應當明確以下原則。

第一，電力規劃(包括水電、可再生能源規劃，下同)機構要相對獨立，在能源部門設立完整的電力規劃工作體系， 電力規劃總院宜脫離中國電力工程顧問集團單獨成建制，由國家管起來，在規劃工作上斬斷企業與規劃總院的利益關系，消除企業對規劃總院的利益輸送通道，規劃總院要重塑為國家電力規劃服務、把關的宗旨，重現科學、公正、真實的國家機關事業單位的形象。第二，企業不再享有(受政府委托)進行規劃編制的類行政職能，企業可以研究規劃并提出自己的意見，按正常渠道報送政府部門，但不得以企業規劃搶先在媒體發布，避免對公眾發出錯誤信號。第三，發揮全國性電力行業組織在規劃研究、編制、實施、評估方面的作用，根據需要安排適當的工作，通過行業組織了解企業和行業在發展規劃上的訴求，尊重其合法權益。第四，研究實現強化規劃機構管理體制的工作機制。

做好規劃與市場的對接 華北電力大學經濟與管理學院教授 曾鳴

“十五”電力規劃發布以來，“十一五”、“十二五”期間都未發布統一的電力規劃。發電企業和電網企業絕大部分為國有企業，是獨立的市場主體，都有做大做強做優的積極性，其目標為追求自身利益的最大化。眾多電力市場參與主體利益多元化，導致電力系統的規劃和決策過于分散，且系統優化嚴重不足。電力系統是一個連續運行系統，其規劃與決策天然具有整體性，割裂這種整體性追求局部利益最大化，必然造成重復建設和資源浪費。具體表現為：電源規劃建設與電網規劃建設的不同步與不協調、新能源發電與電網規劃建設之間的不同步與不協調、新能源發電與傳統化石能源發電之間的不同步與不協調等“碎片化”現象，由此產生了電源重復建設、可再生能源并網比例偏低、電網設備利用效率低下、電網與電源規劃投入不計產出、一味做大做強，項目前期工作開展缺乏規劃指導，電力項目良性開發秩序和市場運行機制未能建立，公平公開市場競爭難以實施，企業“跑馬圈地”現象普遍，我們目前電力規劃中出現的問題，與電力市場化推進和政府職能轉變都是相關聯的。

隨著我國經濟體制改革的深化，國有企業改革和電力體制改革的推進，電力市場參與主體將更加多元化，電力市場交易將更加自由化。在哪里建電廠、建什么樣的電廠、在哪里建輸電和配電線路，誰來消納等電力資源合理配置問題，如何發揮市場的決定性作用和更好地發揮政府的作用，就成為“十三五”電力規劃首先要解決的問題。

電力在促進全社會低碳發展中有積極作用 中國電力企業聯合會秘書長 王志軒

由于電力工業基礎性、共用性、對能源資源系統具有優化的特性，電力行業在貫徹節能減碳方面必須從兩方面考慮：

一是要正確分析電力行業自身節能減碳的作用。從煤炭消費來看，約50%用于發電，從電量比例來看，火電仍然占70%，電力生產轉換過程溫室氣體排放是各行業之首，提高電力轉化效率對于減少全國單位電量的碳排放強度從而降低單位GDP碳排放強度有重要作用。同時，要正確區分電力能效/碳排放與其他行業能效/碳排放的本質區別。電力行業的碳排放是能源轉換提高質量過程中自身消耗的排放，而不是轉換中的排放。在電力轉換中，燃料煤是低品位能源，而作為產品的電是高品位能源，電力行業能源消耗的碳排放量不是煤炭轉換中碳排放總量，而是發電中實現經濟價值過程消耗的“廠用電率”對應的碳排放量，2014年全國平均廠用電率為4.83%。在煤炭轉換電力過程中，如果不是熱電聯產的話，的確約有60%的煤炭熱量失散了，但獲得了優質的電能，這些散失熱量所排放的二氧化碳應當“附加”到電量上。不同電力企業由于水平不同，電量上“附加”的二氧化碳的量不同，可以作為比較產品質量優劣的標準。同樣，電網實現其價值的能源消耗是線損，2014年為6.64%。因此，應當綜合考慮這些因素對電力產業是否為高能耗或高碳排放進行管理，不能簡單地以消耗了多少煤炭(或者能源)總量進行管理。只有從理論上區分清楚電力企業在節能減碳中的性質和作用，才能在實踐中施以科學管理，否則，再先進的發電廠也是“高能耗”企業，這就不科學了。

二是要發揮好電力在促進全社會低碳發展中的作用。在現代能源體系中，能源的電力化、電力的綠色(清潔、低碳、高效)化、以及終端能源消費的電力化是不可逆轉的發展方向，也可以說，電力是能源生產和消費的核心。因此，圍繞電力為中心對生產系統、生活系統、能源系統的優化是經濟和社會低碳發展的關鍵。面向十三五，在進行能源及電力發展規則編制時，要解放思想，打破常規，改革長期以來簡單地以需求預測加節約來簡單地進行電力、電量平衡的方法開展電力規劃的方式;要破除簡單地以電力設備運行小時數來判斷電力是否過剩的思維方式;要充分全面考慮電力對能源系統、經濟社會發展的能動作用，加快推進電力替代，緩解嚴重的霧霾污染和高碳排放壓力。由于智能電網發展以及電能更加廣泛應用和電力消費比重的快速提高，為通過節約電力來節約能源和低碳排放奠定了物質基礎。