3月3日，國家能源局發布了《關于建立可再生能源開發利用目標引導制度的指導意見》，并通過附件的形式，公布了2020年各省（自治區、直轄市）行政區域全社會用電量中非水電可再生能源電力消納量比重指標。《意見》及其相關附件，因提出了一系列具有現實指導意義的措施，引起電力行業人士的廣泛關注。為幫助大家將此項政策理解的更為透徹，新華網專訪了中國風能協會秘書長秦海巖先生，與大家一同分享他的看法。

新華網：國家能源局發布《關于建立可再生能源開發利用目標引導制度的指導意見》，引起了多方關注，在您看來，國家能源局為什么發布這項政策，其背景是什么？

秦海巖：最深刻的時代背景是新一輪能源革命的來臨。在第一次能源革命中，煤炭代替了薪柴，使大英帝國稱霸全球；在第二次能源革命中，油氣代替了煤炭，美國成為新的世界霸主。現在，新的一次能源革命已經到來，在這次歷史潮流所造就的機遇面前，歐美各國通過大力發展可再生能源，進一步推進能源結構調整，搶占全球新一輪發展先機。在剛剛結束的2015年，丹麥風電發電量占比達到了42.1%，德國可再生能源發電量占比也已經達到了32.5%。與此同時，丹麥提出到2050年全部擺脫對化石能源的依賴；德國則提出到2050年可再生能源消費量占終端能源消費總量的比例達到60%，可再生能源發電占總發電量比例達到80%的目標。

雖然我國可再生能源產業在過去十年，取得了長足進步，風電、光伏的裝機容量和設備生產能力，雙雙成為全球第一，產業技術水平處于世界前列，一個可以引領全球發展的戰略新興產業正得以形成。但我們同時看到，目前我國可再生能源面臨的矛盾和挑戰比發展之初更為艱巨。雖然《可再生能源法》早已頒布，但可再生能源戰略地位始終沒有明確。煤炭作為主體能源在未來相當長的時期內保持高消費比例的認識，仍然根深蒂固。尤其是一些地方政府，出于短期利益和局部利益，不僅沒有高度重視支持發展可再生能源，還限制其發展，致使棄風棄光問題愈演愈烈。例如，甘肅在2015年先后下發多個通知，要求新能源企業參與電量直接交易，使以風電為代表的新能源發電需通過賤賣的方式，換取上網的權利。云南則要求進行“風電火電清潔能源置換交易”，要求風電補償火電。新疆則干脆下令冬季不參與直供電交易的風電場光伏電站全部停止發電。2015年甘肅省的年平均棄風率達39%，新疆與吉林也都達到了32%。在2015年入冬后，甘肅、寧夏、黑龍江地區的一些風電項目棄風率高達60%以上，進入12月后，寧夏的一些風電項目棄風率甚至達到了90%。2015年，全國棄風損失電量創下新高，達339億千瓦時，約等于大連市一年的全社會用電量。2010年至2015年因棄風造成的電量損失達998億千瓦時，接近于三峽與葛洲壩兩座水電站2015年發電量之和，超過北京地區2015年的全社會用電量，造成電費直接損失539億元。

然而仍有人錯誤的認為，棄風棄光問題的產生，是由于可再生能源發展過快。我國風電在電源結構中的占比僅有3%，光電還不到1%，跟其他先進國家超過30%、乃至50%的可再生能源電力占比還有很大差距。我們的發展不是快了，而是發展速度還不夠。在可再生能源電力的總體比重還很低的情況下，電力系統運行和市場消納問題已十分突出，說明我們缺乏明確的定位、目標和手段。“可再生能源開發利用目標引導制度”由此應運而生，從頂層設計著手化解問題，為可再生能源長遠發展奠定政策基礎。

新華網：“可再生能源開發利用目標引導制度”的建立，將對我國可再生能源的開發利用起到哪些積極作用？

秦海巖：一方面，文件的出臺，是從建立明確的可再生能源開發利用目標入手，明確了可再生能源的戰略地位。國家能源局根據各地區的可再生能源資源與能源消費水平，將全國可再生能源發發利用中長期的總量目標進行分解與下放，制定各省（區、市）能源消費總量中可再生能源的比重目標，和全社會用電量中，非水電可再生能源電量的比重目標。解決了之前各地區空有發展口號，沒有長遠目標的問題。只有各地有了目標，發展才可持續，行動才能落地。另一方面，文件的出臺利于踐行國家氣候變化減排承諾的具體行動。黨和國家領導人高度重視可再生能源發展，習總書記在中美元首氣候變化聯合聲明、聯合國巴黎氣候變化大會等國際場合做出莊嚴承諾，中國2020年非化石能源占一次能源消費比重達到15%，2030年非化石能源占一次能源消費比重達到20%。上述目標作為推動能源生產和消費革命，建立清潔低碳、安全高效的現代能源體系的現實需要，在國內則成為約束性指標，納入國民經濟和社會發展中長期規劃。要實現上述目標，主要靠零溫室氣體排放的電力來完成，包括核電、水電以及風電、光電、生物質能等非水可再生能源電力。根據測算，除去核電和水電的貢獻，到2020年，非水可再生能源發電裝機要達到4.25億千瓦，發電量6500億千瓦時左右，在全社會發電量中的比重要達到9%以上。具體到風電和光伏發電，二者至少要分別達到2.5億千瓦和1.5億千瓦的并網裝機規模。文件針對發電企業提出“2020年各發電企業非水電可再生能源發電量應達到全部發電量的9%以上”，針對地方政府提出“各地全社會用電量中的非水電可再生能源電量比重平均達到9%”，這些重要指標正是為確保實現2020年15%能源結構調整目標的具體行動，并將之細化分配到各個地區的引導性目標，從大處著眼，從小處著手，清晰明了便于操作，向世界表明了中國政府的履行減排承諾的決心，為全球共同應對氣候變化，實現可持續發展做出表率。

新華網：政策已經出臺，但有業內人士對政策效果仍抱有疑問，就您的理解，應如何保證政策落地？

秦海巖：政策是否能夠得以落地，一方面需要落實各方責任，另一方面需要建立監測和評價制度，從而使此項政策在規劃、實施、檢查這三項工作之間形成閉環管理。《意見》對各方責任進行了明確規定。省級能源主管部門和政府主要負責做好規劃，制定本地區的非水電可再生能源電力比重指標，并督促本地區發電企業完成指標。同時，明確可再生能源電力接入、輸送和消納責任，建立確保可再生能源電力消納的激勵機制。國家能源局則對權益火電發電裝機容量超過500萬千瓦的發電企業，所開展可再生能源電力建設和生產的情況，進行一年一度的監測評價。省級能源主管部門會同統計部門，按年度監測本地區可再生能源利用量、可再生能源占能源消費總量比重、非水電可再生能源電量比重三個關鍵指標，并上報國家能源局。各電力交易機構、各電網企業、各發電企業按月向全國可再生能源信息管理系統報送相關數據，國家能源局按年度公布監測和評價結果。

新華網：可再生能源電力綠色證書（綠證）交易機制應如何建立，有何意義？

秦海巖：我們應先了解什么是可再生能源電力綠色證書。它是一種可交易的、能兌現為貨幣的憑證，是對可再生能源發電方式予以確認的一種指標。綠證可以作為獨立的可再生能源發電計量工具，也可以作為一種轉讓可再生能源的環境效益等正外部性所有權的交易工具，在綜合平衡全社會能源結構調整和能源消費總量方面具有積極意義。作為一種鼓勵可再生能源發展、補償可再生能源環境效益的一種政策機制，如今正被美國、日本以及眾多歐洲國家所普遍采用。

很多人以為，可再生能源發電比火電貴，其實這種比較并不公平，因為火電價格并不是其完全成本的體現。據美國權威機構測算，加上環境污染、健康損害等負外部性成本，火電的完全成本是現行火電價格的2-3倍。但在火電外部成本沒有內部化的情況下，可再生能源電力目前不可能在市場上與火電競爭。在這種情況下，可再生能源的發展只能靠補貼進行支持——確切的說是對可再生能源正外部性價值的一種補償。建立綠色證書交易制度，要求火電企業購買綠色證書，是一種將其外部成本內部化的手段，可有效解決目前電價補貼中的兩個關鍵問題。

首先是可再生能源補貼資金的缺口問題。數據顯示，2015年補貼資金缺口約300億元。這一方面的原因是作為可再生能源補貼重要來源的電價附加，目前征收額度不夠，即使從每千瓦時1.5分錢提高到1.9分錢，仍無法滿足補貼需求。征收標準的每次調整手續繁復，周期很長，還存在很大爭議。另一方面是因為電價附加并不能按時足額征收上來，很多自備電廠用電，還有一些省市都不按要求上繳，導致該收的收不上來。這些問題的長期存在導致了補貼拖欠，影響投資的積極性。

其次，現在的補貼方式，隨著電力體制改革進展，也需要做改變。按照電改的方向，電價會逐步取消政府定價，形成以市場為基礎的價格形成機制，現在政府制定的火電標桿電價會逐步取消。所以目前在火電標桿電價基礎上的補貼方式，需要做出相應調整。綠色電力證書交易制度是一種市場化的可再生能源電力補貼方式，這種方式可以有效解決以上補貼存在的問題，保證可再生能源的持續發展。

當然，我們也應該看到，一項制度的設計并不是一件簡單的事，應以目前政策環境、發展階段、技術條件為基礎，充分論證，認真研究，全面考慮，避免導致負面影響。具體到綠證交易制度如何設計與建立，需要客觀公正的計量體系，有效的監管和懲罰標準、措施，以及市場交易體系的建立。為此，我們需要將國際經驗與我國實際加以充分結合，確保綠證制度的便捷高效。