中國水利部政法司副司長王治近日表示，建立健全用水總量初始分配制度有助于讓各地居民將水資源看成私有物品而加以珍惜，目前已經在內蒙古、寧夏、湖北等7個省區開展了水權試點，“由于水資源的流動特殊性，水權制度制度的設計十分復雜，制度的設計需要十分慎重，要以試點的進展情況為依據。”

中國的水安全承受著國家工業化、城鎮化快速推進以及全球氣候變化的多方影響，傳統的治水理念和用水方式，已難以適應當下的發展要求。國家水資源“家底”面臨著保障十幾億人口的用水、撐起世界第二經濟體前行的艱巨使命，時代呼喚中國構建新型大國“水戰略”以應對“水困局”挑戰。

“傳統的水利發展方式已經難以適應新形勢。”水利部部長陳雷認為，要推進水治理體系和治理能力現代化，實行最嚴格的水資源管理制度，加快實現從供水管理向需水管理轉變，從粗放用水向高效用水轉變。因此，建立健全水權制度是水利領域的重點改革任務之一，水權制度建設的核心是水資源使用權的確認和流轉。完善這項制度是為了更好地發揮市場在水資源配置中的作用，提高水資源利用效率與效益。

新的“水戰略”，是現實發展的必然之需。為擺脫“水困局”，中國各地、各階層都在探索新型“水戰略”。

缺水，一種常態

曾經，河南省新密市水務局局長徐少敏備受找水之苦。站在當地李灣水庫岸邊，他介紹說，這是全市唯一的水庫，如今水量處于死水位以下，喪失了供水功能。新密隸屬于鄭州，人口約80萬，在河南這個農業大省，新密以工礦業聞名。工礦業的發展和人口的城鎮化，使新密的用水量大增。顯然，眼前的水庫已無力支撐，當地只有不停地抽取地下水。

徐少敏說：“2014整年，新密地下水位平均下降了15米，嚴重的地方甚至下降了30多米。”這直接導致了供水危機的爆發。去年5月，新密三分之一城區約10萬居民大面積停水。直到現在，由于供水量有缺口，高樓層住戶仍然無水可供。

新密的處境是全國水資源短缺的一個縮影。近年來，河南等省年年干旱;整個華北平原已形成巨大的地下水漏斗;全國相當數量的河流不是水量不足甚至斷流，就是污染嚴重;一些重要的湖泊水面大幅萎縮，南方豐水區也開始遭遇缺水之痛……

缺水是與用水量的快速增長相伴而生的。

據公開資料，2011年我國用水總量超過6000億立方米，是新中國成立時的6倍。其中，工業用水從24億立方米增加到1462億立方米，增長60倍;生活用水從6億立方米增加到790億立方米，增長131倍。

近些年，我國農業用水基本維持穩定，工業、服務業、生活用水增加極快，尤其是隨著城鎮化的發展，人們生活水平提高、生活方式改變，用水量與日俱增。1997年—2011年間，我國生活用水年均增長率約為3.0%，其中城鎮生活用水年均增長5.2%。

中科院地理科學與資源研究所研究員賈紹鳳說，我國水資源總量雖然豐富，可是人均不多，用得多，污染還很嚴重，這讓水資源短缺在我國成了一種常態。

遭遇“地方割據”

由此，隨著水資源對地區發展的限制作用逐漸凸顯，你方唱罷我登場，許多專家表示，水資源管理實際上進入一個“地方割據時代”。

由于水資源的稀缺性，常常是一地引調水工程得到批復，馬上會引起流域內其他省區的比附或反對，矛盾很難協調。水資源是一個系統，牽一發而動全身，一些引調水工程甚至是下游為了解決上游引調水工程負面影響的無奈之舉。

除了爭水，一些跨區域引調水工程也常常因為用水補償和生態補償等問題引發糾紛。四川省的“引涪濟平”就因水資源補償費和取來的水如何分配等問題多年爭議不斷，曾一度造成工程管護難以為繼。

引調水亂象的背后，是地方利益的博弈，與水資源的確權難也有關。中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》提出，探索建立水權制度，開展水域、岸線等水生態空間確權試點，遵循水生態系統性、整體性原則，分清水資源所有權、使用權及使用量，但在實際操作中卻難點重重。

長江水利委員會水資源局調配處處長管光明說，水具有很強的流動性，并且一條河流水量會因年份不同而有差異，確權十分復雜和困難。目前各地、各流域對水資源的分配主要是靠取水口許可管理，但基本是一筆糊涂賬。這在一定程度上助長了引調水亂象。

“蛋糕”怎么切?

水權交易可以讓水資源富集地區將節余的水資源賣出去，不僅能解決缺水地區之苦，還能給賣方帶來經濟收益，如何分配水資源“蛋糕”，被多方關注。

江西省水利廳水資源處處長謝元鑒說，江西省境內每年水資源量為1565億立方米，國家給江西劃定的水資源使用量目前是250億立方米，只有江西水資源總量的約14%。“江西指標明顯偏低，僅能滿足自己需求，這樣造成跨省交易空間很小，無法實現盈利。”

“水權交易，交易的不僅是水量，也包括水質。”謝元鑒認為，良好環境保護下的大量優質水資源無法進行跨省水權交易，對保護生態的省份是一種打擊?？缡∷畽嘟灰自谝欢ǔ潭壬弦彩抢檬袌鰴C制對生態保護良好地區的一種生態補償舉措。

不但省際水量分配難以平衡，而且水權分配越到基層越具有復雜性，各方利益難以全面照顧，盲目推行水權分配甚至可能影響社會穩定。

內蒙古自治區水利廳水資源管理處處長王寶林說，國家對省際水權確權工作進行后，各省份還要將此項工作向市縣延伸，但在進入直接用水對象上，將面臨不小的挑戰。

“農村集體自建水塘、水庫量大面廣，涉及小型水利工程設施產權、農村土地使用權，水權的確權需要在摸清現狀、排除糾紛基礎上進行。”中國水利經濟研究會理事長李晶說。

江西省高安市石腦鎮有10座小型水庫以及134座山塘水庫，其中有近20%存在產權糾紛。“有多個村民小組共用一個山塘水庫的，有幾個行政村共用的，有私人在集體土地上建庫的，也有私人租山筑壩建的，這里面的水要怎么確權，還沒有可參照的做法。”石腦鎮水務站站長湯國良說。