眾多節(jié)能減排的政策工具中，碳排放權(quán)交易市場作為一種制度創(chuàng)新近年來備受關(guān)注。從2005年開始，歐美等先后啟動(dòng)或?qū)嵤┝颂寂欧艡?quán)交易，并在推進(jìn)減排方面取得了較好的成效。中國作為新興經(jīng)濟(jì)體的典型代表和全球最大的二氧化碳排放國，在國際減排承諾和國內(nèi)資源環(huán)境雙重壓力之下，于2011年底啟動(dòng)了“兩省五市”碳排放權(quán)交易試點(diǎn)，并計(jì)劃在試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上于2016年啟動(dòng)全國碳市場。七個(gè)試點(diǎn)的政策設(shè)計(jì)既有共性又因地制宜體現(xiàn)出各自的特點(diǎn)，既有成功的經(jīng)驗(yàn)也有值得吸取的教訓(xùn)，值得進(jìn)行系統(tǒng)性總結(jié)。本文通過對七個(gè)試點(diǎn)法規(guī)政策和機(jī)構(gòu)設(shè)置，制度設(shè)計(jì)中覆蓋范圍、配額總量和結(jié)構(gòu)、配額分配機(jī)制和抵消機(jī)制，以及市場運(yùn)行和履約情況的比較分析，在總結(jié)其共性特征及差異性的基礎(chǔ)上，為全國碳市場的建設(shè)提出了政策建議。

一、中國碳排放權(quán)交易試點(diǎn)體現(xiàn)了新興經(jīng)濟(jì)體不完全市場的特征和規(guī)律

中國七個(gè)試點(diǎn)雖然數(shù)量少，但體量大，在國內(nèi)具有一定的代表性，其社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也體現(xiàn)出新興經(jīng)濟(jì)體不完全市場的特征和規(guī)律。第一，尚未達(dá)到排放峰值，經(jīng)濟(jì)正處于工業(yè)化、城市化的關(guān)鍵階段，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以高能耗、高排放的重化工業(yè)為主。第二，區(qū)域和行業(yè)經(jīng)濟(jì)差別大，七個(gè)試點(diǎn)涵蓋中國東、中、西部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)存在顯著差異。第三，經(jīng)濟(jì)仍處在高速增長階段，同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)增長、政策和市場預(yù)期等方面存在很大的不確定性。第四，市場是不完全的，電力等高排放行業(yè)處于壟斷地位。第五，相關(guān)法律滯后、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)薄弱、環(huán)境意識不強(qiáng)。

二、制度設(shè)計(jì)體現(xiàn)了新興經(jīng)濟(jì)體不完全市場條件下ETS的廣泛性、多樣性、差異性和靈活性

第一，政策先行、法律滯后。各試點(diǎn)重點(diǎn)圍繞碳市場的關(guān)鍵制度要素和技術(shù)要求，充分發(fā)揮行政力量，在短時(shí)間完成了關(guān)鍵制度設(shè)計(jì)，啟動(dòng)了碳交易，并在實(shí)踐中不斷補(bǔ)充和完善。但中國七個(gè)試點(diǎn)缺乏國家層面的上位法，深圳和北京為地方人大立法形式，而上海、廣東、天津、湖北和重慶均為通過政府令形式發(fā)布管理辦法，屬于地方政府規(guī)章，法律約束力較弱。同時(shí)，雖然各試點(diǎn)在實(shí)施方案和管理辦法的框架下，基本完成了技術(shù)層面的政策性文件的制定，如碳排放權(quán)交易規(guī)則和MRV指南，但并未以法律法規(guī)的形式確定，在技術(shù)細(xì)節(jié)上還需要進(jìn)一步完善，特別是配額分配方案，基本上都是在上一年實(shí)踐基礎(chǔ)上對下一年的方案進(jìn)行修改調(diào)整。

第二，在覆蓋范圍上，只控制二氧化碳排放。對間接排放的納入是與EU ETS等國際碳排放權(quán)交易體系最大的不同，體現(xiàn)了中國電力行業(yè)不完全市場的特點(diǎn)。各試點(diǎn)控排企業(yè)的排放邊界主要是以企業(yè)組織機(jī)構(gòu)代碼為準(zhǔn)在公司層面而不是設(shè)施層面界定。由于試點(diǎn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)差別大，覆蓋行業(yè)廣泛多樣，包含重化工業(yè)，同時(shí)也包含建筑、交通和服務(wù)業(yè)等非工業(yè)行業(yè)。在納入企業(yè)選擇上都是設(shè)定一個(gè)排放門檻值，符合條件的一律納入。

第三，在配額總量和結(jié)構(gòu)上，各試點(diǎn)將總量設(shè)定與國家碳強(qiáng)度目標(biāo)相結(jié)合，充分考慮經(jīng)濟(jì)增長和不確定性，進(jìn)行總量設(shè)置。同時(shí)，通過柔性的配額結(jié)構(gòu)劃分(初始分配配額、新增預(yù)留配額和政府預(yù)留配額)，以及配額儲(chǔ)存預(yù)借的跨期靈活機(jī)制，以適應(yīng)高經(jīng)濟(jì)增長和不確定性的特征。

第四，在配額分配機(jī)制上，通過免費(fèi)分配與拍賣相結(jié)合、歷史法和標(biāo)桿法相結(jié)合、事前分配與事后調(diào)整相結(jié)合的“三結(jié)合”方法，一方面，在一定程度上克服了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)薄弱、控排主體環(huán)境意識不強(qiáng)，參與碳市場積極性較弱的問題;另一方面，為政府留下了較大的管理空間和手段，平衡了經(jīng)濟(jì)適度高增長和節(jié)能減排之間的關(guān)系。

第五，在抵消機(jī)制上，允許采用一定比例的CCER用于抵消碳排放，同時(shí)充分考慮了CCER抵消機(jī)制對總量的沖擊以及環(huán)境友好性等因素，通過抵消比例限制、本地化要求、CCER產(chǎn)出時(shí)間和項(xiàng)目類型的規(guī)定，控制CCER的供給。

總體上看，七個(gè)試點(diǎn)的制度設(shè)計(jì)體現(xiàn)出了新興經(jīng)濟(jì)體不完全市場條件下ETS的廣泛性、多樣性、差異性和靈活性，從而與歐美等發(fā)達(dá)國家的ETS相比形成自己的特色，但也為今后與發(fā)達(dá)國家ETS的鏈接帶來了困難。

由于七個(gè)試點(diǎn)橫跨了中國東、中、西部地區(qū)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異較大，制度設(shè)計(jì)體現(xiàn)出了一定的區(qū)域特征：深圳的制度設(shè)計(jì)以市場化為導(dǎo)向;湖北注重市場流動(dòng)性;北京和上海注重履約管理;廣東重視一級市場，但政策缺乏連續(xù)性;重慶企業(yè)配額自主申報(bào)的配發(fā)模式，使配額嚴(yán)重過量，造成了碳市場交易冷淡。這些都為建立全國碳市場提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

三、政策建議：以減排為目標(biāo)，以法律為保障，以價(jià)格為手段

全國碳市場的構(gòu)建，需要充分考慮我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、減排目標(biāo)、減排成本，以及我國區(qū)域與行業(yè)差異大等國情，充分借鑒七試點(diǎn)碳市場建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。在覆蓋范圍、總量設(shè)置、配額分配、抵消機(jī)制、市場交易和履約機(jī)制等關(guān)鍵制度要素的設(shè)計(jì)上，以減排為目標(biāo)，以法律為保障，以價(jià)格為手段，平衡經(jīng)濟(jì)適度高增長和節(jié)能減排，平衡不同區(qū)域和行業(yè)的差異，重視市場流動(dòng)性，充分發(fā)揮價(jià)格信號的功能，引導(dǎo)企業(yè)以最小成本實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)。

第一，盡快出臺相關(guān)法律，使碳市場有法可依。

第二，完善市場監(jiān)管，注重政策連續(xù)性。中國碳市場缺乏專門統(tǒng)一的市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)，主管部門和監(jiān)管部門合二為一，不利于有效的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的建立，應(yīng)設(shè)立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對市場進(jìn)行有效監(jiān)管。同時(shí)，碳排放權(quán)交易制度是一項(xiàng)復(fù)雜的政策體系，國外碳市場從醞釀到最終出臺經(jīng)過了數(shù)年計(jì)劃和試驗(yàn)，而我國碳排放權(quán)交易試點(diǎn)自2011年底開始部署到2013年市場啟動(dòng)，在缺乏基礎(chǔ)的前提下準(zhǔn)備不夠充分，大部分試點(diǎn)啟動(dòng)均較為倉促，部分試點(diǎn)在第一年履約期后，頻繁修訂相關(guān)政策和調(diào)整交易制度，缺乏政策連續(xù)性，不利于形成市場預(yù)期。

第三，覆蓋范圍。首先，全國統(tǒng)一碳市場的初級階段應(yīng)該抓大放小，只將電力、鋼鐵、有色、水泥、化工等5個(gè)高耗能、高排放的重點(diǎn)行業(yè)強(qiáng)制納入，有助于全國碳市場起步階段順利運(yùn)行。碳排放應(yīng)該同時(shí)包括直接排放和間接排放，以體現(xiàn)電力行業(yè)不完全市場的特殊性。

第四，總量設(shè)置和配額結(jié)構(gòu)。首先，總量的設(shè)計(jì)要綜合考慮經(jīng)濟(jì)增長、技術(shù)進(jìn)步和減排目標(biāo)，按照“總量剛性、結(jié)構(gòu)柔性;存量從緊、增量先進(jìn)”的原則，充分考慮經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和技術(shù)進(jìn)步的不確定性，設(shè)計(jì)事后調(diào)整機(jī)制。其次，要充分考慮行業(yè)的減排成本、減排潛力、競爭力、碳泄露等差異，設(shè)計(jì)不同的行業(yè)控排系數(shù)。最后，設(shè)計(jì)3到5年的交易周期，事前確定配額總量及調(diào)節(jié)措施，結(jié)合配額的儲(chǔ)存機(jī)制，有利于市場的長期預(yù)期、有利于企業(yè)進(jìn)行配額的跨期管理、降低履約成本。

第五，配額分配。首先，碳市場初期配額分配應(yīng)以免費(fèi)分配為主，隨著碳市場發(fā)展逐步提高拍賣比例。政府拍賣應(yīng)允許投資機(jī)構(gòu)者參與競拍，充分調(diào)動(dòng)投資者的積極性，提高市場流動(dòng)性，形成有效的碳價(jià)格，利于企業(yè)減排決策。其次，配額分配應(yīng)以歷史法為主，同時(shí)應(yīng)將企業(yè)先期減排績效納入考慮，以提高企業(yè)節(jié)能減排的積極性，并按照就近原則實(shí)行“滾動(dòng)基期”，以使配額盡可能接近當(dāng)期實(shí)際排放，避免配額過渡短缺或過度超發(fā)。另外，可在產(chǎn)品分類相對簡單的電力和水泥等行業(yè)率先使用標(biāo)桿法。最后，規(guī)定交易過的配額可以儲(chǔ)存，有利于促進(jìn)碳市場流動(dòng)性。

第六，抵消機(jī)制。首先，考慮到CCER對碳市場供求關(guān)系的沖擊，CCER抵消比例不宜過高，應(yīng)控制在5%-10%的范圍內(nèi)。其次，考慮地區(qū)差異，適度擴(kuò)大來自中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的CCER抵消比例。再次，需考慮CCER項(xiàng)目的時(shí)間限制，避免早期CCER減排量充斥碳市場。最后，考慮環(huán)境友好性和CCER整體供給情況，限制用于抵消的CCER的項(xiàng)目類型，例如水電項(xiàng)目，同時(shí)，豐富抵消機(jī)制中減排量的來源種類，探索CCER需求主體的多元化，鼓勵(lì)林業(yè)碳匯項(xiàng)目，也可將節(jié)能項(xiàng)目碳減排量納入抵消項(xiàng)目。

第七，履約管理。提前做好企業(yè)履約的摸底、核查、督促和培訓(xùn)等工作，引導(dǎo)企業(yè)主動(dòng)進(jìn)行碳資產(chǎn)管理，把交易分散在平時(shí)，避免履約前的“井噴”行情而增加履約成本。履約必須嚴(yán)格執(zhí)法并與政府拍賣相結(jié)合，為企業(yè)創(chuàng)造公平的市場環(huán)境。

第八，提高流動(dòng)性。適度的流動(dòng)性是形成合理價(jià)格，引導(dǎo)企業(yè)以成本效率減排的關(guān)鍵。沒有流動(dòng)性，想賣配額的企業(yè)賣不出，想買配額的企業(yè)買不來，或者價(jià)格過高、過低，企業(yè)無法和自己的減排成本作比較，也就無法做出成本最小化的減排決策。為了提高流動(dòng)性，配額總量必須從緊，市場參與者多元化，交易品種多樣化，包括發(fā)展期貨、期權(quán)等配額衍生品交易，起步價(jià)格不宜過高，政策具有連續(xù)性，讓投資者對市場和減排政策有信心，加強(qiáng)控排企業(yè)碳資產(chǎn)管理培訓(xùn)，嚴(yán)懲違約企業(yè)。