大規(guī)模的海綿體建設(shè)正方興未艾。2015年的一項(xiàng)研究發(fā)現(xiàn)，首批海綿城市試點(diǎn)中，近一半城市的排水管道長(zhǎng)度、公共綠地面積等市政設(shè)施建設(shè)與其GDP水平不匹配。2016年4月，又有14個(gè)城市進(jìn)入中央財(cái)政支持海綿城市建設(shè)試點(diǎn)范圍，還有更多的地方政府借助PPP模式開(kāi)工建設(shè)海綿城市，但其中的資金騰挪、方案設(shè)計(jì)也在火熱展開(kāi)中“試錯(cuò)”。

2015年，我國(guó)以試點(diǎn)的方式正式啟動(dòng)全國(guó)性的海綿城市建設(shè)。

2015年4月，在由財(cái)政部、住建部、水利部聯(lián)合開(kāi)展的第一批海綿城市建設(shè)試點(diǎn)評(píng)審中，根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)審得分，濟(jì)南、武漢、廈門(mén)、鶴壁等排名在前的16座城市最終勝出，進(jìn)入2015年海綿城市建設(shè)試點(diǎn)范圍，先行獲得國(guó)家財(cái)政億元支持，探路海綿城市建設(shè)。

一年之后，同樣在4月，在經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)審之后，第二批海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市名單公布，北京、上海、天津、福州等14座城市入圍。至此，全國(guó)已有30座城市開(kāi)展海綿城市建設(shè)國(guó)家試點(diǎn)。國(guó)家先后公布兩批中央財(cái)政支持海綿城市建設(shè)試點(diǎn)，重點(diǎn)是要解決城市建設(shè)中的水環(huán)境、水生態(tài)和內(nèi)澇問(wèn)題。但是，目前效果還不能令人滿意。

據(jù)公開(kāi)資料，第一批試點(diǎn)的16個(gè)海綿城市中有10個(gè)發(fā)生內(nèi)澇；第二批試點(diǎn)的14個(gè)海綿城市中有9個(gè)發(fā)生內(nèi)澇。總體計(jì)算，目前已納入試點(diǎn)的30個(gè)城市中，共有19個(gè)城市發(fā)生內(nèi)澇，占比63%。這其中包括北京、天津、重慶等直轄市，還包括福州、武漢、濟(jì)南、南寧等多個(gè)省會(huì)城市。

海綿城市已經(jīng)試點(diǎn)一年，為什么在防治內(nèi)澇方面仍沒(méi)有見(jiàn)到成效？

16城探路

無(wú)處安放的雨水只得奔騰成河，反轉(zhuǎn)的水文特征則引發(fā)更大范圍的城市生態(tài)惡化，這些都開(kāi)始倒逼城市規(guī)劃、建設(shè)、管理理念和方式的革新。2015年，我國(guó)正式啟動(dòng)全國(guó)性的海綿城市建設(shè)?！蛾P(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出將70%的降雨就地消納和利用的建設(shè)目標(biāo)，圍繞這一目標(biāo)設(shè)定的時(shí)間表是，到2020年，城市建成區(qū)20%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求，2030年80%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求。

這也是中央對(duì)試點(diǎn)城市考核的主要指標(biāo)。但在實(shí)際建設(shè)中，不少城市自我加碼，提出了更高的徑流總量控制率目標(biāo)。2015年，上述指導(dǎo)意見(jiàn)甫一發(fā)布，山東就提出全省徑流總量控制率75%的目標(biāo)，同時(shí)，到2020年城市建成區(qū)25%的面積達(dá)到目標(biāo)要求，兩項(xiàng)關(guān)鍵指標(biāo)均高于全國(guó)設(shè)定值。據(jù)此，濟(jì)南在申報(bào)海綿城市試點(diǎn)時(shí)，提出了試點(diǎn)區(qū)域年徑流總量目標(biāo)控制率不低于75%的目標(biāo)。

據(jù)公開(kāi)資料，圍繞透水鋪裝、下凹式綠地、雨水收集利用設(shè)施、屋頂綠化等措施，各試點(diǎn)城市的建設(shè)項(xiàng)目推進(jìn)順利。其中，濟(jì)南的建設(shè)項(xiàng)目共43個(gè)大項(xiàng)、124個(gè)小項(xiàng)，大項(xiàng)目開(kāi)工率已達(dá)79%，投資完成率為42%，建設(shè)進(jìn)度排在全國(guó)前列。另一方面，試點(diǎn)城市必須總結(jié)出一套可推廣的經(jīng)驗(yàn)，這方面也初見(jiàn)成效。住建部副部長(zhǎng)陸克華表示，首批16座試點(diǎn)城市計(jì)劃3年內(nèi)投資865億元，建設(shè)面積450多平方公里，在此基礎(chǔ)上推出一批可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)和模式。

但海綿城市作為一種新理念，無(wú)論地方還是中央，目前都在摸著石頭過(guò)河。多位受訪者表示，中央頂層設(shè)計(jì)對(duì)一些考核指標(biāo)的界定不甚清晰，如試點(diǎn)區(qū)域建成區(qū)與非建成區(qū)如何考核，PPP模式比例也是試點(diǎn)近一年后才確定。在實(shí)際操作層面，基礎(chǔ)研究的薄弱、專業(yè)人才的短缺以及施工企業(yè)分布不均等，都可能成為海綿城市建設(shè)的短板。

海綿城市建設(shè)難在哪？

然而，就在2016年夏天，一些作為“海綿城市”的試點(diǎn)城市，花費(fèi)上百億的資金建設(shè)上百個(gè)海綿化項(xiàng)目，但并沒(méi)有產(chǎn)生預(yù)想中的效果，依然難逃“雨澇”的困境。

海綿城市建設(shè)難在哪里？“我們把大江大河全部裹上水泥，用無(wú)度的水利工程來(lái)試圖防范水患。但水患越來(lái)越嚴(yán)重，裹住了大自然的那雙腳，江河自己不能調(diào)節(jié)雨澇。許多城市或是靠埋排水管道，或是靠疏通和改造下水道來(lái)解決城市內(nèi)澇問(wèn)題，結(jié)果是治標(biāo)不治本。”北京大學(xué)建筑與景觀設(shè)計(jì)學(xué)院院長(zhǎng)俞孔堅(jiān)教授說(shuō)。

俞孔堅(jiān)認(rèn)為，海綿城市實(shí)際是個(gè)綜合性的平臺(tái)，是以自然積存、自然滲透、自然凈化為特征，以構(gòu)建跨尺度水生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施為核心，通過(guò)區(qū)域性的城市防洪體系的構(gòu)建、生物多樣性的保護(hù)和棲息地的恢復(fù)、文化遺產(chǎn)的保護(hù)、綠色出行網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建等，最終綜合解決洪澇、干旱、擁堵等一系列“城市病”。

但同時(shí)，俞孔堅(jiān)也認(rèn)為海綿城市的建設(shè)并不是一蹴而就的，當(dāng)前還有一些問(wèn)題制約著海綿城市的建設(shè)和發(fā)展。俞孔堅(jiān)列舉了其中存在的主要問(wèn)題：一是理解不到位，將海綿城市混同于LID（低影響開(kāi)發(fā)），而沒(méi)有從區(qū)域、城市和街區(qū)多個(gè)尺度系統(tǒng)去解決問(wèn)題，丟了西瓜撿芝麻。二是部門(mén)隔閡。有些城市的部門(mén)觀念陳舊，怕淹了自家的一畝三分地，“小腳園林”價(jià)值觀根深蒂固，阻礙海綿建設(shè)工程。三是被商家錯(cuò)誤引導(dǎo)，以為鋪滲透地磚和管道及修建蓄水罐就可以代表海綿城市。四是投資渠道不暢，只熱衷爭(zhēng)取國(guó)家補(bǔ)助，沒(méi)意識(shí)到這是每個(gè)城市自己的義務(wù)。五是誤以為建設(shè)成本很高，社會(huì)投資商夸大工程造價(jià)，ppp模式不健全。六是資本主導(dǎo)，技術(shù)落后，國(guó)有大公司壟斷工程，技術(shù)支持缺乏。

后期難維護(hù)

此外，海綿城市建設(shè)是理念、運(yùn)營(yíng)、管理、維護(hù)于一體，維護(hù)環(huán)節(jié)持續(xù)漫長(zhǎng)。首批試點(diǎn)建成項(xiàng)目中，除管線、管網(wǎng)作為優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)可交由運(yùn)營(yíng)方，道路、綠地、公園、河道等具有明顯公益性項(xiàng)目建成后，運(yùn)營(yíng)維護(hù)環(huán)節(jié)普遍存在缺失。

“從商業(yè)邏輯上，此類(lèi)公益應(yīng)由政府付費(fèi)，但長(zhǎng)期依靠政府埋單不可持續(xù)。”國(guó)家財(cái)政部PPP研究院副院長(zhǎng)滿莉說(shuō)。因此，國(guó)家鼓勵(lì)首批試點(diǎn)采用PPP模式（一類(lèi)公私合作模式），對(duì)PPP項(xiàng)目私人資本占比超過(guò)一定比例額外獎(jiǎng)勵(lì)10%。中宜環(huán)科環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究數(shù)據(jù)顯示，目前首批試點(diǎn)項(xiàng)目已有60%—80%采用該模式。但主要處于規(guī)劃推廣及招投標(biāo)的階段，落地項(xiàng)目寥寥，這是首批試點(diǎn)普遍遭遇的難題。

“社會(huì)資本觀望多，進(jìn)入少。”中國(guó)PPP研究院副院長(zhǎng)滿莉認(rèn)為，主要因?yàn)楹＞d城市的多目標(biāo)、多渠道、多手段、多技術(shù)特征，盈利模式不確定，致使地方政府操作難度大。“普遍試點(diǎn)將PPP視為單一融資功能，以追求農(nóng)發(fā)行、國(guó)開(kāi)行等政策性銀行低息貸款為目的，項(xiàng)目識(shí)別時(shí)，對(duì)財(cái)政承受能力和物有所值方面論證不足，沒(méi)有完全遵照應(yīng)有的‘公開(kāi)、公平、公正’程序評(píng)定。”

對(duì)此，滿莉建議建立獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)償制度和按效付費(fèi)機(jī)制。首先，對(duì)超額排放雨水的工程收取相應(yīng)的費(fèi)用，尤其是排放污水直接污染到下游水體給予重罰；其次，對(duì)在建設(shè)地下雨水收集利用系統(tǒng)的建筑與小區(qū)使用雨水資源時(shí)，制定對(duì)使用雨水者的獎(jiǎng)勵(lì)制度，以及授予雨水項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)者雨水特許經(jīng)營(yíng)制度，按市場(chǎng)化方式經(jīng)營(yíng)雨水，從而實(shí)現(xiàn)后期的海綿城市工程運(yùn)營(yíng)維護(hù)和雨水資源的循環(huán)利用，逐步使海綿城市建設(shè)項(xiàng)目由純公益性向準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和經(jīng)營(yíng)性過(guò)渡。

應(yīng)回歸問(wèn)題導(dǎo)向

基于此，清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院技術(shù)創(chuàng)新中心副主任、生態(tài)城市研究所所長(zhǎng)鄒濤稱，正在研發(fā)氣候變化數(shù)據(jù)的提取工具，我國(guó)的城市規(guī)劃應(yīng)更多關(guān)注極端氣候事件的增多趨勢(shì)，將“小概率事件”納入研究范疇。

這也是《城市適應(yīng)氣候變化行動(dòng)方案》的思路。這份由國(guó)家發(fā)改委、住建部聯(lián)合出臺(tái)的文件提出，要在城市相關(guān)規(guī)劃中充分考慮氣候變化因素。海綿城市總體方法具有整體系統(tǒng)觀，但鄒濤發(fā)現(xiàn)，在具體應(yīng)用環(huán)節(jié)，其設(shè)計(jì)建設(shè)過(guò)程中，更多強(qiáng)調(diào)的是解決小尺度的大概率事件。如在地塊尺度上廣泛應(yīng)用的“年徑流總量控制率”，其強(qiáng)調(diào)解決的是地塊層面遇到大概率降水事件時(shí)“不出問(wèn)題”，但卻不能說(shuō)明如何應(yīng)對(duì)極端降水這類(lèi)小概率事件。

“海綿城市建設(shè)若從微觀層面出發(fā)，就是一種缺憾。因此我建議，要回歸‘流域管理’概念，這是一個(gè)結(jié)合城市功能的系統(tǒng)綜合的概念，不是單純水利部門(mén)層面的概念。”鄒濤建議。具體來(lái)說(shuō)，要從區(qū)域大尺度層面，系統(tǒng)性地探討和梳理城市地表水、下墊面的各種信息，從整體上梳理大概率事件和小概率事件的管理目標(biāo)和應(yīng)對(duì)措施，在實(shí)現(xiàn)水土資源的保護(hù)和利用的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)城市應(yīng)對(duì)極端氣候事件的綜合能力，使未來(lái)的城市能夠更具“韌性”，能夠“游刃有余”地應(yīng)對(duì)和化解未來(lái)極端氣候事件帶來(lái)的各類(lèi)災(zāi)害和風(fēng)險(xiǎn)。

除了缺少流域和城市尺度的控制性骨干措施建設(shè)，現(xiàn)有的試點(diǎn)工作同時(shí)存在建設(shè)呈現(xiàn)過(guò)度工程化、盲從化、雷同化和景觀化的問(wèn)題。“海綿城市已經(jīng)成了目標(biāo)導(dǎo)向，而不是問(wèn)題導(dǎo)向，這是很遺憾的事。”鄒濤希望，參與海綿城市建設(shè)的團(tuán)隊(duì)，將解決問(wèn)題擺在第一位，這樣才能真正做到建成海綿城市。