為進一步發揮貧困地區資源優勢，讓貧困人口共享水電、礦產資源開發收益，加快脫貧攻堅進程，國務院辦公廳印發了《貧困地區水電礦產資源開發資產收益扶貧改革試點方案》(以下簡稱《方案》)。近日，國家發展改革委地區司負責同志就《方案》回答了記者的提問。

一、請介紹《方案》出臺的背景和過程?

貧困地區多為水能、礦產資源富集和最具開發利用潛力的區域。從長遠看，在嚴格保護生態環境前提下，發揮貧困地區資源優勢，有序開發利用這些優勢資源，對加快貧困地區脫貧攻堅步伐具有特殊意義。但受現有資源開發收益分配機制等影響，資源開發對當地發展特別是貧困人口脫貧的帶動作用十分有限，“守著金山銀山缺飯吃討飯吃”情況還比較普遍，迫切需要從體制機制創新入手，讓資源開發收益更多惠及當地貧困群眾。

國民經濟和社會發展“十三五”規劃《綱要》明確提出，對在貧困地區開發水電、礦產資源占用集體土地的，試行給原住居民集體股權方式進行補償，探索對貧困人口實行資產收益扶持制度?！吨泄仓醒搿鴦赵宏P于打贏脫貧攻堅戰的決定》也明確要求，貧困地區水電、礦產等資源開發，賦予土地被占用的村集體股權，讓貧困人口分享資源開發收益。為此，中央全面深化改革領導小組將探索建立水電、礦產資源開發資產收益扶持制度，列為2016年重點改革任務之一。

按照黨中央、國務院部署，國家發展改革委會同國土資源部、水利部、農業部、能源局、扶貧辦等部門，在組織開展實地調研，梳理相關法律法規、政策文件和已有工作實踐基礎上，經反復征求有關地方、部門和中央企業意見，形成了《方案》。7月22日，中央全面深化改革領導小組第26次會議審議并原則通過。根據會議精神，國家發展改革委牽頭對《方案》作了進一步修改完善。近日，國務院辦公廳正式印發《方案》。

二、《方案》的主要內容有什么?

《方案》共包括了四個部分內容。

第一部分，總體要求。明確了指導思想、基本原則和試點目標。指導思想是，全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，認真落實黨中央、國務院決策部署，緊緊圍繞“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，堅持精準扶貧、精準脫貧基本方略，以保障農村集體經濟組織合法權益為中心，以增加貧困人口資產性收益為目標，以改革試點為突破口，以嚴格保護生態環境為前提，發揮資源優勢，創新貧困地區水電、礦產資源開發占用農村集體土地補償方式，探索建立集體股權參與項目分紅的資產收益扶貧長效機制，走出一條資源開發與脫貧攻堅有機結合的新路子，實現貧困人口共享資源開發成果?；驹瓌t包括：政府引導，群眾自愿;精準扶持，利益共享;封閉運行，控制風險;探索創新，有序推進。試點目標是，通過改革試點，探索建立農村集體經濟組織成員特別是建檔立卡貧困戶精準受益的資產收益扶貧長效機制，形成可復制、可推廣的操作模式和制度。

第二部分，試點范圍、期限與項目選擇。在集中連片特困地區縣和國家扶貧開發工作重點縣內，選擇約20個項目先行試點，2016年底啟動，2019年底結束。試點項目不限企業所有制性質，但應符合相關規劃、產業政策和環境保護要求，并在建設規模、征地范圍、建設周期、盈利能力等方面滿足一定條件。

第三部分，試點內容。一是準確界定入股資產范圍。可入股資產為農村集體經濟組織所有的耕地、林地、草地、未利用地等非建設用地土地補償費。二是明確入股主體和受益主體。農村集體經濟組織為股權持有者，其成員為集體股權受益主體，建檔立卡貧困戶為優先受益對象。三是規范集體股權設置辦法。主要對集體股權設置方法、程序、結果確定等提出原則性要求，鼓勵有條件的地方通過設立項目公司等方式，探索對集體股權實行專業化管理。四是保障集體股權收益。探索建立集體股權收益保障制度，明確集體股權責權。五是健全收益分配制度。要求集體股權收益分配方案應包括分配范圍、順序和比例，明確建檔立卡貧困戶享受優先分配權益。建檔立卡貧困戶額外享有的集體股權收益分配權益，在其穩定脫貧后應有序退出。六是保障集體經濟組織成員權益。主要明確了集體經濟組織成員身份界定原則和管理要求，以及集體經濟組織成員權益的管理制度和處置原則。七是建立風險防控機制。強調要建立利益申訴機制，要求有關地方和部門加強風險防控和運營監督。

第四部分，保障措施。從加大政策支持力度、加強項目運行保障、做好試點組織實施、強化跟蹤評估指導等四個方面，提出了穩妥有序推進試點工作的保障措施。

三、《方案》有哪些改革創新點?

《方案》涉及水電礦產資源開發管理、土地管理、農村集體產權制度等多個領域的改革。在研究起草階段，國家發展改革委就《方案》內容與現行相關法律法規、政策文件、改革方案等進行了充分銜接。在此基礎上，為切實保障農村集體經濟組織成員尤其是建檔立卡貧困人員的權益，《方案》做了以下探索創新。

第一，扶貧開發方式創新。按照“資源變資產、資金變股金、農民變股民”的思路，將土地補償費作為集體資產來經營。土地補償費入股項目后即形成集體股權，并通過分紅制度，使村集體和貧困戶獲得資源開發收益。這對改善農村居民特別是貧困人口收入結構，逐步提高財產性收入比重具有積極意義。

第二，移民安置方式創新。在以往的移民安置中，無論是采取有土安置還是無土安置，大多是安置歸安置，項目歸項目，原住居民很難分享到資源開發收益。《方案》采取以集體股權入股項目的方式，將原住居民安置與水電、礦產資源開發緊密結合起來，讓原住居民從資源開發中有機會持續獲得收益，是對現有安置方式的有益探索和補充。

第三，收益分配方式創新。為有效保障集體股權權益，《方案》要求各試點省份探索建立集體股權收益保障制度，項目運行期結束、項目法人解散或破產清算時，應保障集體股權持有者享有按照公司法和企業破產法有關規定清償后剩余財產的優先分配權。同時，集體股權原則上不得用于質押、擔保。

四、作為扶貧領域的重要改革，《方案》是如何體現對貧困地區和貧困人口的特殊扶持的?

試點工作的核心目的之一，就是要確保貧困地區和貧困人口在資源開發中直接受益、持久受益。為此，《方案》將精準扶貧理念貫穿于試點任務和保障措施等各主要環節，并做出特殊安排。

一是在試點范圍上，《方案》規定，試點地區范圍僅限于集中連片特困地區縣和國家扶貧開發工作重點縣，并優先選擇革命老區和民族地區貧困縣。

二是在項目選擇上，《方案》要求，項目征地及影響區范圍內應包括一定比例的建檔立卡貧困人口，并出具農村集體經濟組織承諾優先分配建檔立卡貧困戶集體股權收益的證明材料。

三是在收益分配上，《方案》提出，農村集體經濟組織為股權持有者，其成員為集體股權受益主體，建檔立卡貧困戶為優先受益對象。同時規定，收益分配方案應明確建檔立卡戶享有優先分配權益。

四是在政策支持上，《方案》要求，農村小水電扶貧工程中央預算內投資優先支持試點項目，中央投資收益專項用于扶持建檔立卡貧困戶和貧困村相關公共設施建設;利用財政資金投入形成的相關資產，應折股量化到農村集體經濟組織，并在收益分配時，對建檔立卡貧困戶予以傾斜支持。

五、《方案》提出的補償方式與現行補償方式有什么不同?兩者是一種什么樣的關系?

兩者最大的不同就是，將原來對農民的一次性補償變為長效補償，讓農民有機會獲得持續性的財產性收益。以水電項目為例，有關專家對改革預期成效進行過測算，假設試點項目所發電量全額上網、電價保持穩定水平，《方案》提出的集體股權在項目全周期內的平均年化收益水平，有的可以達到3000-4000元，比一次性補償有明顯增加。當然，改革也不是沒有風險，《方案》雖然要求對集體股權設定收益保障制度，但考慮到試點項目受市場變化、企業經營水平等影響，投產后的經營收益也會存在一定不確定性，這是影響集體股權收益水平的主要因素之一。

需要注意的是，《方案》提出的集體股權補償方式，并不是對現行補償方式的替代方案，而是對現行補償方式的一種補充方案。因此，試點工作特別強調，要充分尊重農戶意愿，具體選擇哪種補償方式，完全由農戶自主選擇，絕不允許搞強迫命令?！斗桨浮芬幎?，在選擇試點項目時，必須出具項目影響區農村原住居民同意參與試點的證明材料。

六、當前水電礦產資源開發效益并不高，如何調動項目投資建設單位參與改革的積極性?

目前，我國經濟下行壓力較大，電力需求減少，水電上網電量受限，去年，部分水電企業已出現棄水現象，也有部分企業擬推遲新上項目的開工建設，這些都一定程度影響到企業參與試點的積極性。礦產資源開發企業也面臨類似問題，資源價格下降，企業效益下滑。如果企業經濟效益不好甚至出現虧損，就會直接影響到試點效果。但從長期看，改革工作對貧困人口、企業雙方的權益保障則是有利的，預期效果也是好的。特別是這一改革方向，有利于通過股權紐帶，把貧困人口與資源開發企業連接起來，建立雙方利益緊密聯結機制，讓貧困人口更多分享資源開發收益。

為了最大限度地降低《方案》推出時機面臨的諸多不利因素影響，《方案》也制定了相應的鼓勵政策。一是在安排水電、礦產資源開發項目中央補助資金時，對符合條件的試點項目予以優先支持。二是依法依規簡化試點項目前期工作程序，加快項目核準進度。三是對于水電開發試點項目，優先保障所發電量全額上網。四是對于礦產資源開發試點項目，降低試點區域礦業企業用地成本，適當延長礦區和尾礦庫等依法占用的臨時用地使用期限等。

七、下一步改革試點如何組織實施?

考慮到此項改革試點工作涉及面廣、政策性強，尤其在起步階段，就要做好指導和協調工作。為此，我委將會同有關方面，近期內將著重做好以下工作。

一是按照“中央統籌、省負總責、市縣抓落實”的工作體制，指導地方抓緊建立試點工作組織領導機制，進一步明確地方各級政府的職責分工，為完成改革試點目標任務提供組織保障。

二是指導地方制定省級試點實施方案，選擇好試點項目，并指導地方配套出臺有利于推動改革順利實施的政策措施，以及兼顧農村集體經濟組織和試點企業等相關各方利益，且較好體現對建檔立卡貧困人口給予一定傾斜支持的資產收益分配方案。

三是建立定期調度機制，密切跟蹤試點工作進展情況，及時總結試點經驗，形成可復制、可推廣的模式和制度。