施工圖設計是項目工程設計過程中的最后一個環節，施工圖是指導施工的最直接依據。

我國現階段采用的明挖現澆、預制拼裝或盾構技術建設城市地下綜合管廊，相對來說其技術的成熟度已經很高，項目的核心邊界條件和技術經濟參數也都比較明確，對于這一類工程若采用PPP模式建設運營，那么，最有可能把設計風險分配給社會資本承擔的應該就是施工圖階段的設計。

政府實施機構采用不同的施工圖設計風險分配機制將使其對自身的管理要求和對施工圖設計承擔單位的資源匹配要求會有不同的著眼點。

1、政府承擔風險時綜合管廊施工圖設計單位的選擇

①、設計資質要求

一般來說，凡根據工程規模確定的初步設計承擔單位的設計資質便是要求施工圖設計承擔單位的同等或以上資質，即施工圖設計承擔單位的設計資質不能低于該項目初步設計承擔單位的設計資質。對于城市地下綜合管廊工程來說，我們曾建議其初步設計承擔單位應具有國家建設行政主管部門頒發的甲級工程設計證書（不設行業限制），那么當獨立遴選該項目的施工圖設計單位時，也應該以其具有甲級工程設計證書為基本要求，同時考察其信譽與業績。

②、需要把控的主要風險

需要特別強調的是，在這種情況下，政府實施機構組織的施工圖設計招標不屬于PPP模式的社會資本采購范疇，中標的設計單位要與政府方共同承擔PPP項目的設計風險。

為使政府方盡可能地少擔設計風險，那就需要選擇一家盡可能多的能承擔風險的設計單位。此時政府實施機構應重點關注如下幾個方面，即：除了要避免施工圖設計可能出現的一般性錯漏碰缺和延遲交圖等風險外，還需突出考慮設計潛在的缺陷風險、績效風險、技術落后風險、升級障礙風險等，其中缺陷風險包括設計單位的能力缺陷和設計成品的數、質量缺陷，而績效風險則主要表現為設計單位在施工圖設計過程中把握技術經濟綜合效益控制方面的能力，即所謂限額設計或保證施工圖預算不突破初步設計概算的能力。因此，政府方必須甄選優秀的設計單位并通過該設計單位創造的優良設計產品來化解風險，具體的說，就是在進行綜合管廊施工圖設計單位招標時，最好能在原資質等級的基礎上再提高一個等級，選擇出能力超強的設計單位；或者在資質等級等同的條件下，注意對參與投標的設計企業進行實際業務考察，必要時，采用深入企業內部調研的方式以獲取對對方能力的充分知曉。

③、選擇方式

綜合管廊施工圖設計按費用規模衡量屬于公開招標范疇。

鑒于上述該階段設計所考慮的風險因素，較好的方式是將通過考察的設計單位作為邀請投標對象，采用邀請招標的方式實現施工圖設計單位采購。

2、設計風險交與社會資本時施工圖設計單位的選擇

在這種情況下，政府實施機構發出的招標文件便是PPP項目EPCO模式的要約邀請，此時競標施工圖設計的單位其角色已經轉變成社會資本。

投標的社會資本可能是具有設計資質的、包括施工、運營、融資能力在內的實力強勁的單一工程總承包商，也或許是包括擁有設計資質獨立法人在內的、與其他社會資本構成的聯合體。此時，政府實施機構的采購責任就是把好潛在的承擔設計的社會資本入門關，即除了考察他的設計資質，同時還要看他有沒有能力既把設計責任擔當起來又在不損害公共利益的前提下通過釋放它的技術優勢和管理能效收獲項目的建造和運營的綜合效益。而這個能力就是工程總承包能力。

工程總承包是指從事工程總承包的企業按照與建設單位簽訂的合同，對工程項目的設計、采購、施工等實行全過程的承包，并對工程的質量、安全、工期和造價等全面負責的承包方式。對于PPP項目，社會資本在采用EPC建設管理模式建造完畢后，還要進行有效的特許經營期的運營管理，因此，社會資本在施工圖設計階段還有一個權衡建造與運營投入關系的問題，這將為施工圖設計留下優化的空間，同時也將對施工圖設計單位構成考驗。

綜合管廊PPP項目EPCO模式下對施工圖設計機構的選擇應注重以下幾個方面：

①、資格預審

在項目完成初步設計并采用EPCO模式發包時，無論是單一投標人還是聯合體投標人，在設計環節要完成的任務就是施工圖設計，從事設計的機構不再適宜簡單地稱為設計單位，他就是未來PPP項目的社會資本方。因此，按照PPP項目政府采購辦法的要求必須實行資格預審。

投標人資格是一個需要系統性證明材料支撐的形象表達。以下僅就設計資格預審需要注意的幾個問題做一簡述：

a）投標人主體資格（關注單一總包商或聯合體內的設計成員的設計資質）

投標人要以出具的下列證書證明其主體資格：企業法人營業執照、法人授權委托書、組織機構代碼證、稅務登記證、設計資質等級證書、聯合體協議書（如果是聯合體的話）。

b）項目設計經理及設計資源配置

推舉的項目設計經理簡介，設計資源配置說明，項目設計經理及設計團隊的信息必須齊全，并對項目經理和主要設計人的資格、資歷、業績及經驗等進行必要的文字描述，附：項目經理和主要設計人的資格證書、學歷證書、職稱證書。

c）投標人業績

投標人業績是資格預審的重要指標。投標人必須按照要求提供近年來承擔的類似工程設計（或工程總承包）情況一覽表，并附：項目合同、竣工驗收證明材料、業主評價報告等。

注意，工程業績盡可能是登記的項目設計經理組織實施過的工程項目，主體公司的業績僅作為參考。

d）投標人的企業財務狀態

投標人需要對本公司的財務狀況進行說明并具備接受招標人關于履約擔保的相關要求。它主要包括三個方面：賬戶信息；資產負債情況；第三方財務審計情況。

e）投標人的企業信譽和信用

投標人提供的可資證明其信譽、誠信等方面的附件可以作為具備資格的重要的參考依據。如安全生產許可證、ISO9002質量體系認證證書、ISO14001環境管理體系認證證書、ISO18000職業健康安全管理體系認證證書、國內有關機構頒發的企業AAA信用證書、國內有關機構頒發的優秀設計獎、優質工程獎和優秀工程總承包獎等。

②、采購執行過程中的報價評審

采購執行過程中的報價評審是考察綜合管廊EPC項目社會資本施工圖設計和對項目總體掌控能力的關鍵環節。

原則上EPCO模式的投標文件由商務報價書、技術建議書、實施建議書三部分文件構成，且在投標文件編制過程中承擔設計的部門起著決定性的作用。招標代理機構應合理設計標底價格、評標辦法、評分項分值及權重，著重審查它的技術建議書和項目實施建議書的編制水平和質量，利用綜合評分法選出得分最高者并授予中標資格。

③、合同談判

獲得中標資格的社會資本應在規定的時間內與政府實施機構進行合同談判并簽訂項目合同。在這個過程中不乏談判失敗而由第二中標人替補并與招標人繼續進行合同談判的現象發生，也就是說，合同談判又一次給了招標人進行細節化甄別的機會。

3、設計風險交與社會資本時施工圖設計機構應體現的價值

①、使政府實施機構解脫設計管理重負

項目的設計管理不是政府實施機構所擅長的管理對象。EPC模式即源于業主希望減輕建設程序的管理負荷與壓力并通過提高對總承包人的要求、提高收益回報、總體風險包干的方式來實現合同目的。因此，將項目包括設計在內的全部工作內容交給有經驗和能力的高水平總承包商來完成，業主的管理機構就可以相對精簡。就施工圖設計管理而言，政府實施機構要做的事就是審查交付的施工圖是否滿足初步設計的原則，而關于圖紙細節上的問題、對應圖紙所要投入的工程成本問題就無需過問了，這樣既有利于專業的承包商發揮其設計管理運行效率，也達到了減輕業主負擔、釋放業主管理壓力的目的。

②、相對固定業主風險

盡管在傳統的施工總承包合同模式中也有固定總價合同形式，但是由于傳統施工總承包中承包人無法參與到設計中去，因此一旦發生設計變更和現場簽證就需要對工程價款以及工期進行調整，實際上無法實現固定工程價款的初衷，因此絕對不可調的固定總價合同比較少見，最終往往變成暫估價加上洽商變更的合同價款形式。

在EPC模式中，業主與總承包人簽訂EPC合同，把建設項目的設計、采購、施工、調試等工作全部委托給了工程總承包商來實施，由工程總承包人統一策劃、統一組織、統一指揮、統一協調和全過程控制，只要不涉及突破設定范圍的業主變更，其風險均由工程總承包人承擔，從而使業主風險在合同簽訂之初就可以得到很好地固定。而得以使業主風險固定的保證就來自于總承包人在施工圖設計過程中的技術經濟綜合控制的能力。大量的工程實例表明，采用EPC模式，業主的工程總價和工期風險都能得到相對很好地實現，充分證明了EPC模式帶來的雙贏效果。

③、發揮設計團隊高度的資源整合和協調能力

在EPC模式下業主除了提出其要求和進行質量、進度、安全、費用監管外，工程的實施均由工程總承包人負責，包括勘察、設計、采購、施工和調試等具體工作。因而原則上需要有一個對所承接項目具有高屋建瓴、全盤把控能力的項目總協調團隊，而從客觀上來說具有這樣能力的團隊就是掌握了雄厚的工程設計資源（包括相應等級的設計資質、專業配備、技術人員層次設置、業績以及健全的內部規章）的設計機構。

④、獲得相對的高回報

所謂高回報是針對以項目施工圖預算為參考標底的施工總承包模式而言的。EPC模式的一個重要特點就是把項目從初步設計到施工圖設計的細化工作留給了總承包商，從而一方面把項目的初步設計概算總價與施工圖預算總價的差值作為利潤讓渡給了總承包商，而另一方面也把詳細工程設計及其設計風險轉移給了總承包商。作為一個有能力的總承包商，他的設計團隊必須在遵循初步設計原則的基礎上，高度發揮他的設計才能，精打細算、精益求精，并在采購、施工、調試的有機協作下取得他的合理收益。

⑤、配合提供適宜的運營管理能力

有必要特別指出的是：結合PPP模式需要，在項目建成后，總承包商還要繼續承擔項目在特許經營期內的運營管理。這應該說是對總承包商（或稱社會資本）的一個嶄新的考驗。雖然在這之前，市場已經有了委托運營管理的需求并在一些有實力的企業中建立并培育了一批生產運營管理隊伍，但是當時的狀況是即使是同一家總承包商承擔同一個項目的工程總承包和項目運營管理，但其EPC和運營事項都是由兩個獨立的合同體系來調整雙方權益，兩個合同本身并不發生因果關系。而PPP模式項目合同則不是這樣，它是將EPCO全部納入到了項目的主體合同中，EPCO中的各項工作相互依存又彼此影響，因此對總承包商（或稱社會資本）而言，他不僅需要構建強有力的生產運營管理隊伍，而且要把運營管理可能出現問題的解決方案前置到設計、采購、施工的各個環節來進行考慮，這就進一步加大了對總承包商（或稱社會資本）設計要求的深度和廣度。像綜合管廊這樣的項目，若設計團隊提前將廊道管理和廊內管線生產運營管理可能涉及到的監視監控、管理制度、勞動定員、檢修與應急處置考慮齊全并在項目建造期同時完成，則將極大地有利于提升漫長的特許經營期的運營管理績效。

4、設計風險交與社會資本的困局化解途徑

根據課題組的調研結果，到目前為止國內綜合管廊工程項目還沒有一個成功采用EPCO模式的案例，這從客觀上反映了EPCO模式在城市綜合管廊工程方面的應用還是有很多掣肘因素的。經分析，可從以下幾個方面化解困局。

①、核心技術機構要勇于擔當

這里所說的核心技術機構可以理解為當前主導城市地下綜合管廊設計市場的各主要大型市政工程設計院。

市政工程包括城市道路、橋涵；堤岸、河渠；隧道、地鐵、高架、輕軌；城市給、排水及管網；城市廣場、景觀工程、路燈照明、電力管線的市政部分；污水處理、垃圾處理設施、園林綠化工程的市政部分；熱力、燃氣、通信等工程的市政部分以及其他市政公用配套設施等，從以上工程的特征和建設成品長期由政府管理的情況來看，市政工程設計機構一直難有為項目提供裝置裝備采購和生產運營調試的機會，因此也就無法激發設計機構創立并提升包括采購、工藝調試在內的EPC總裝式服務機制，所以市政工程設計院在我國高速發展的很長一段時期內，鮮有工程總承包建樹。在當下突然出現綜合管廊工程總承包市場井噴式需求時，由于體制機制的制約，市政工程設計單位，包括大型甲級市政工程設計院在工程總承包方面都少有靚麗表現。他們承接的綜合管廊項目大多還是傳統的單一設計（即初步設計或施工圖設計），既失去了難得的利用總承包盈利的機會，也無法發揮出以設計為龍頭帶動綜合管廊采購、施工、調試一體化管理的綜合效益。

基于市政工程設計單位既是綜合管廊工程的行業龍頭又相對缺乏工程總承包實戰能力這樣的窘狀，建議市政工程類設計院深度整合內部資源，積極創建、培育具備EPC綜合實力的體制機制，轉換經營理念，率先扛起綜合管廊EPCO大旗，為我國應用PPP模式建設城市地下綜合管廊發揮應有作用。

②、激發非主營建筑類設計企業的潛在能量

目前由住房和城鄉建設部授予工程設計綜合甲級資質的企業共59家。按照國家設計資質管理規定，持工程設計綜合甲級資質的企業可承接我國工程設計全部21個行業的所有工程設計業務，并可承擔其取得的施工總承包一級資質證書(施工專業承包)許可范圍內的工程總承包業務。這些工程設計綜合甲級資質企業按大類分布，市政類只有3家，而石化、電力、港航、鐵路、冶金等五大行業占比達80%，所以說，真正具有綜合管廊工程設計和總承包能力的企業更多的是非主營建筑類設計企業且他們不受資質限制。

除以上綜合甲級設計單位外，還有大量的實力雄厚的行業甲級、專項甲級設計單位具有類似綜合管廊工程的設計和總承包業績，如煤炭、有色、水利、核工業等工程設計單位，雖然他們中的大多數沒有市政類工程設計高等級資質，但他們確確實實具備城市地下綜合管廊EPCO競爭能力，應該作為突破綜合管廊工程總承包瓶頸的潛在力量得到充分重視。

如果我們希望在未來5到10年間培育出一個綜合管廊行業，那么我們從現在起就應打破過去的行業壁壘，創造、提供一個適宜的綜合管廊工程總承包市場環境，讓有能力的總承包企業有機會參與到綜合管廊建設的大潮中，開創綜合管廊工程EPCO領域新局面。

③、政府實施機構管理理念需要革新

首先要建立打破行業壟斷的概念。

城市地下綜合管廊對于市政類工程而言已不單單只是個設施，它里面放置了起碼三種管線，多的達到近十個種類，而且有運營維護管理的需求，因此無論是工程的廣度還是要求提供服務的層級都較普通的市政工程有很大不同，部分工作已大大超出了市政工程設計單位和施工單位的能力以外，所以固守行業資質要求已不能滿足客觀需要，形勢的發展迫使我們必須接納行業外的有實力的社會資本介入綜合管廊項目競爭。再者，根據國家總體部署，城市地下綜合管廊工程將在十三五規劃期間以2000km/年的速度推進建設，工程量不可謂不大。如此龐大的市場如果僅僅局限在行業內部消化，那么必然會影響總體推進計劃的實現以及受市場保護導致的低能、低效，妨礙技術進步。因此必須形成打破行業壟斷的高度一致的輿論氛圍。

打破行業壟斷的具體表現形態就是在政府采購環節適當設定資格預審門檻，摒棄不合理的限制性要求，如工程設計綜合甲級資質、市政工程壹級施工總承包資質等。

其次是正確把握項目前期政府方風控尺度。

對項目設計的有效監管是最重要的前期風險管控環節之一。就PPP產出概念而言，我們的政府方可能會過分關注如何實現產出而非產出本身，或者說是誤把目標當成了產出來控制，把項目的產出說明書搞成了目標說明書。在這種情況下，政府實施機構不僅對項目產出做了定義和要求，還擔心可研、環評等審批環節的不確定性，將設計環節納入自己主導的工作范圍，認為政府方對某項工作的控制力越強其承受的風險就越低，所以出現了很多的在完成施工圖設計后才將項目主導權交予社會資本的PPP項目。殊不知，這樣的做法實際上是將設計風險留存了下來，政府部門不僅在設計風險發生后需承擔潛在缺陷風險、績效風險、技術落后風險、升級改造風險等帶來的損失，而且還失去了利用社會資本的技術和經驗優勢的機會，扼殺了社會資本產出交付方式的靈活性。

在綜合管廊PPP項目實操中，采用完成施工圖設計后再進行政府采購的現象非常普遍，這應該理解為政府公共部門不當的風控意識導致的一個結果，這種意識不進行轉變，綜合管廊工程就無法實施EPCO模式。