編者按：經國務院同意，日前，國家發展改革委、水利部、住房城鄉建設部聯合印發了《水利改革發展“十三五”規劃》（以下簡稱《規劃》）。《規劃》明確了“十三五”時期水利改革發展的總體思路、發展目標、主要任務、總體布局和政策措施，是指導今后五年水利改革發展的重要依據。為幫助廣大網友了解《規劃》，本網特邀請水利部副部長周學文，對《規劃》的主要精神和內容進行解讀。

一、“十二五”水利改革發展取得了哪些成效，是否完成了既定的目標任務？

“十二五”時期是我國發展不平凡的五年，也是水利改革發展極為重要的五年。黨中央、國務院相繼作出加快水利改革發展、保障國家水安全、推進重大水利工程建設等一系列決策部署，水安全上升為國家戰略，治水理念不斷升華，治水興水進入一個新的階段。五年來，水利基礎設施建設全面加快，水利改革全面推進，依法治水管水得到加強，在我國治水史上寫下了濃墨重彩的一筆，主要成效表現在以下四個方面。

一是水安全上升為國家戰略，治水思路進一步升華。五年來，黨中央、國務院高度重視水利工作。特別是黨的十八大以來，習近平總書記多次就保障國家水安全發表重要論述，從治國理政、文明興衰、民族永續發展的高度，把水安全上升為國家戰略，明確提出“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的新時期水利工作方針，深刻回答了我國水治理中的重大理論和現實問題，為做好水利工作提供了科學的思想武器和行動指南。李克強總理強調水利是“贏民心”“穩增長”“施德政”的工程，要求加快實施節水供水重大水利工程，全面完成農村飲水安全工程建設，為加快完善水利基礎設施網絡、構建中國特色水安全保障體系指明了方向。

二是水利保障能力全面提升，有效支撐了經濟社會發展。在中央加大水利投入一系列政策措施支持下，“十二五”水利建設投資規模再創新高，五年完成總投資達到2萬億元，年均投資4000億元，是“十一五”年均投資的2.9倍，有力保障了水利基礎設施建設的需要。一批控制性樞紐及大江大河治理工程建成發揮效益，大江大河防洪減災體系基本建成，“十二五”期間全國洪澇災害年均損失率為0.4%，是90年代初有統計資料以來最少的時期。南水北調東中線一期等一批工程建成通水，新增供水能力380億立方米，流域區域水資源配置格局不斷完善，中等干旱年份可以基本保證城鄉供水安全。3.04億農村居民和4133萬農村學校師生喝上安全水，農村飲水安全問題基本解決，兌現了政府解決農村飲水安全問題的莊嚴承諾。農田水利基礎設施持續加強，新增農田有效灌溉面積7500萬畝，發展高效節水灌溉面積1.2億畝，為全國糧食產量“十二連增”提供了有力支撐。

三是最嚴格水資源管理制度加快落實，水生態文明建設深入推進。水資源管理“三條紅線”控制指標基本實現省市縣三級行政區全覆蓋，年度考核工作扎實開展。水資源利用效率進一步提高，萬元GDP用水量、萬元工業增加值用水量分別比“十一五”末下降31%、35%，農田灌溉水有效利用系數由0.50提高到0.532，全國重要江河湖泊水功能區水質達標率提高到68%。開展水生態文明城市試點，實施河北等地下水嚴重超采區綜合治理，黃河連續16年不斷流，塔里木河、石羊河等流域生態功能逐步恢復。新增水土流失綜合治理面積26.6萬平方公里，新增農村水電裝機1400萬千瓦。

四是重點領域改革取得突破，水利發展體制機制逐步完善。水行政審批制度改革深入推進，審批事項由48項減少到22項。創新水利投融資機制，落實計提土地出讓收益用于農田水利建設政策，發放專項建設基金和過橋貸款，加大金融支持力度，鼓勵和吸引社會資本參與重大水利工程建設運營。農業水價綜合改革試點成效明顯，寧夏、內蒙古等7個省區水權確權登記和水權交易試點穩步推進。水利工程建設與管理體制改革、國有水管單位體制改革和小型農田水利設施產權制度改革進展順利。

總體來看，“十二五”水利投資規模大、建設進度快、改革力度強、綜合效益好、群眾受益多，圓滿完成了規劃確定的主要目標和任務，是歷次五年規劃中目標任務完成最好的時期，為穩增長促改革調結構惠民生防風險等發揮了重要作用，為“十三五”時期水利改革發展再上臺階奠定了良好基礎。

二、“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝階段，水利改革發展的總體思路有哪些考慮？

黨的十八屆五中全會通過的《關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》）和第十二屆全國人民代表大會第四次會議批準的《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》（以下簡稱《綱要》）闡明了未來五年我國經濟社會發展宏偉目標、主要任務和重大舉措，是各部門編制專項規劃的重要依據。根據《建議》和《綱要》，充分考慮水利改革發展實際和面臨的新形勢新要求，提出了“十三五”水利改革發展“一條主線、四個重點領域”的總體思路，即全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，堅持創新、協調、綠色、開放、共享發展的理念，按照黨中央、國務院決策部署，堅持節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力，以全面提升水安全保障能力為主線，從全面建設節水型社會、健全水利發展體制機制、完善水利基礎設施網絡、保護和修復水生態環境等四個重點領域推進水利改革發展。

《規劃》主線的確定是基于對我國基本國情水情、面臨新老水問題以及水利發展新形勢綜合研判。新中國成立以來我國水利建設取得了舉世矚目的顯著成就，以占全球6%的淡水、9%的耕地，解決了約占全球20%人口的吃飯問題，支撐了經濟社會的快速發展。但特殊的自然地理和氣候條件決定了我國是世界上治水任務最為繁重、治水難度最大的國家之一。隨著經濟社會快速發展和氣候變化影響，近年來，我國水旱災害頻發、水資源短缺、水污染嚴重、水生態損害等新老水問題相互交織，對保障水安全提出了嚴峻挑戰。習近平總書記深刻指出，河川之危、水源之危是生存環境之危、民族存續之危。因此，我們需著力增強水憂患意識、水危機意識，從全面建成小康社會、實現中華民族永續發展的戰略高度，重視解決好水安全問題，把全面提升水安全保障能力作為“十三五”水利改革發展的主線。

圍繞這一主線，《規劃》確定了四個重點領域，主要考慮到：按照全面建成小康社會目標要求，必須加快完善水利基礎設施網絡，更加精準有力的發揮水利對區域協同發展的先行引導作用，全面提升水利保障經濟社會發展的能力；著力解決好水利發展中不平衡、不協調、不可持續的問題，加快推進水利公共服務均等化，強化保障和改善民生。全面深化改革、全面依法治國，需要在水利重點領域改革實現新突破，全面加強水利法治建設，進一步完善水利體制機制，推進水治理體系和治理能力現代化。大力推進生態文明建設，實現生態環境質量總體改善，建設美麗中國，要求加快轉變用水方式，全面推進節水型社會建設，著力緩解水資源水環境約束趨緊的矛盾，加強河湖生態修復與治理，推進水利綠色發展、可持續發展方面邁出新的步伐。

三、“十三五”水利改革發展要實現哪些目標？

2011年中央1號文件提出，到2020年基本建成防洪抗旱減災體系、水資源合理配置和高效利用體系、水資源保護和河湖健康保障體系、有利于水利科學發展的制度體系。在確定“十三五”水利改革發展目標時，按照2011年中央1號文件提出的目標，同時根據近年來中央的一系列新的決策部署，增加了“水利基礎設施網絡進一步完善，水治理體系和水治理能力現代化建設取得重大進展，國家水安全保障綜合能力顯著增強”等內容。

《規劃》提出了防洪抗旱減災、節約用水、城鄉供水、農村水利、水生態環境保護、水利改革和管理等6個方面16項指標，主要考慮：一是為體現水利的支撐和保障作用，設置了洪澇干旱災害損失率、新增供水能力、農村自來水普及率、農村集中式供水人口比例、新增農田有效灌溉面積、新增高效節水灌溉面積等指標；二是按照水資源消耗總量和強度雙控要求，設置了用水總量控制、萬元GDP用水量、萬元工業增加值用水量、農田灌溉水有效利用系數等指標；三是從加強水生態保護與修復考慮，設置了新增小水電裝機容量、新增水土流失綜合治理面積、重要江河湖泊水功能區水質達標率等指標；四是從推進水治理能力現代化等方面考慮，設置了城鎮和工業用水計量率、農業灌溉用水計量率等指標。16項指標中，用水總量控制、萬元GDP用水量、萬元工業增加值用水量、重要江河湖泊水功能區水質達標率等4項為約束性指標，其他12項為預期性指標。萬元GDP用水量下降23%是納入《綱要》的約束性指標，用水總量控制在6700億立方米以內、新增高效節水灌溉面積1億畝、農田灌溉水有效利用系數提高到0.55以上、農田有效灌溉面積達到10億畝以上、新增水土流失治理面積27萬平方公里等要求體現在《綱要》有關章節中。

四、黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視生態文明建設，《規劃》如何貫徹生態文明和綠色發展理念？

黨的十八大以來，習近平總書記多次對生態文明建設作出重要指示，強調生態文明建設是“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局的重要內容，要求各地區各部門切實貫徹新發展理念，樹立“綠水青山就是金山銀山”的強烈意識，努力走向社會主義生態文明新時代。針對我國水資源約束趨緊、水環境污染嚴重、水生態系統退化等問題，《規劃》認真貫徹落實黨的十八大以來提出的一系列生態文明和綠色發展的理念，按照尊重自然、順應自然、保護自然的要求，把生態文明理念融入到水資源開發、利用、治理、配置、節約、保護各方面。

一是有度有序利用水資源，促進人水和諧。《規劃》遵循人口經濟與資源環境相均衡的原則，堅持以水定產、以水定城，強化需水管理，合理控制水資源開發程度，努力維護河湖健康。《規劃》提出兩方面的抓手，一要細化落實用水總量控制，加快制定重要江河流域水量分配方案，細化落實流域和區域取用水總量控制指標，嚴格控制流域和區域取用水總量；二要強化規劃水資源論證，強調國民經濟和社會發展規劃以及城市總體規劃編制、重大項目的布局，應當與當地水資源條件和防洪要求相適應。

二是全面加強節水型社會建設，推動用水方式轉變。按照習近平總書記提出的“從觀念、意識、措施等各方面都要把節水放在優先位置”的要求，《規劃》不僅在原則和目標設置上把節水放在突出位置，同時把全面推進節水型社會建設作為“十三五”八個重點任務之首進行謀劃，從節水制度、節水行動、節水機制等方面進行系統部署，加快實現從粗放用水向節約集約用水的根本轉變，形成有利于水資源節約利用的空間格局、產業結構、生產方式和消費模式。

三是加大水資源保護力度，改善水環境質量。《規劃》主要從三個方面提出加大水資源保護力度的措施，一要嚴格水功能區監督管理，從嚴核定水域納污容量，嚴格控制入河湖排污總量，對排污量超出水功能區限排總量的地區實施限批，加快建立以水域納污能力倒逼陸域污染減排的綜合治污和保護模式。二要加強水源地保護，全面開展重要飲用水水源地安全保障達標建設，推動科學劃定飲用水水源保護區，依法清理水源保護區內違法建筑、排污口和各類養殖戶。三要加強入河排污口整治，優化調整沿河湖排污口布局，對問題突出、威脅飲水安全的排污口實施綜合整治。

四是加強水生態保護和修復，維護河湖健康生命。按照山水林田湖是一個生命共同體的思想，《規劃》強調以流域為單元強化整體保護、系統修復、綜合治理，發揮水資源綜合利用效益，協調解決水資源、水環境、水生態等問題。在具體措施上，《規劃》提出以京津冀“六河五湖”等為重點，按照系統治理的思路，推進生態修復與治理；在科學規劃的前提下，因地制宜實施河湖水系連通工程，改善河湖連通性和水體流動性；對京津冀晉等地下水超采較嚴重地區開展治理與修復，逐步實現地下水采補平衡；按照預防為主、防治結合的思路加強水土流失防護和治理。

五是強化水利工程全過程監管，打造生態友好型工程。《規劃》提出要強化對工程規劃、設計、建設、管理全過程的監管，最大程度地減免規劃實施的不利環境影響。規劃設計方面，要按照“確有需要、生態安全、可以持續”的原則加強重大水利工程前期論證，優化工程設計方案，落實各項環境保護措施。實施引調水工程要堅持“三先三后”原則，深入做好前期論證工作。工程建設方面，要充分考慮水生態環境保護和修復的需要，采取生態友好型的工程方案、材料和施工工藝。調度運行方面，要科學制定工程調度方案，合理安排重要斷面下泄水量，維持重要河湖、濕地及河口基本生態需水，重點保障枯水期生態基流。

五、“十三五”期間，如何推進水利的改革與管理工作？

近年來，我國在水利重點領域改革不斷取得新的進展，但總體上看水利發展體制機制仍存在不少問題。河湖管理機制不健全，產權不清、權責不明、監管薄弱，導致河湖管理問題凸顯，如河道干涸湖泊萎縮、水環境狀況惡化、河湖功能退化等，對保障水安全帶來嚴峻挑戰。水價形成機制不完善，價格水平總體偏低，灌溉水價僅占運行成本的1/3，難以充分發揮水價的杠桿作用，也難以有效利用金融資本和吸引社會投資，甚至影響到工程的正常維護和運行。水權制度不完善，水市場不發育，市場在水資源配置中的作用尚未充分發揮。水利投融資機制有待完善，水利項目對金融和社會資本的吸引力不夠，不利于水利可持續發展。

針對這些問題，《規劃》既強調充分發揮政府作用，強化政府在水治理中的職責，對于政府該管的絕不能缺位、手軟。同時，注重發揮市場機制的作用，形成政府和市場兩只手協同發力的格局。

在發揮政府作用方面，主要是通過健全一系列制度，加強水資源管理、河湖管理、水利工程質量監管，把該管的管住管嚴管好。一是加強水資源管理。落實最嚴格的水資源管理制度，嚴格控制流域和區域取用水總量。加強最嚴格水資源管理制度考核工作，把節水作為約束性指標納入政績考核，在嚴重缺水的地區率先推行。強化水資源安全風險監測預警，加強水資源風險防控。二是加強河湖管理。全面推行河長制，強化地方黨委政府在水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環境治理等方面的責任。加快推進水流產權確權試點，從水域、岸線等水生態空間確權和水資源確權兩方面開展工作，著力解決權屬不清、監管不力的問題。三是加強工程質量監管。加強水利建設項目全過程質量管理，強化政府質量監督，嚴格水利建設質量工作考核，實行工程質量終身責任追究制。

在發揮市場作用方面，主要是通過體制機制創新，理順價格機制，發揮價格杠桿調節供求，發揮市場配置資源的優勢。一是全面推進水價改革。重點是推進農業水價綜合改革，通過健全農業水價形成機制、建立精準補貼機制和節水獎勵機制、加強監測計量等措施，達到總體上不增加農民負擔、促進節約用水、有利于農田水利體制機制創新、保障工程良性運行的目標。二是創新水利投融資體制機制。在加大各級公共財政投入力度的基礎上，鼓勵和引導社會資本參與水利工程建設運營，完善金融支持水利政策，用好過橋貸款、專項建設基金、抵押補充貸款等優惠政策。三是積極培育和發展水市場。推動水權交易制度建設，開展水權交易試點，鼓勵和引導地區間、流域間、用水戶間開展水權交易，探索多種形式水權流轉方式。

六、“十三五”期間，如何進一步完善水利基礎設施網絡？

總體上看，經過多年來持續大規模的投入建設，全國大江大河防洪減災體系基本建成，流域和區域水資源配置格局不斷優化，農田灌排體系基本建立，水土資源保護能力明顯提高，為國民經濟和社會發展提供了有力支撐。但也要看到，受經濟實力和技術水平等制約，水利基礎設施在保障水安全、改善生態環境等方面仍有差距。從保障防洪安全看，一些大江大河及主要支流防洪控制性樞紐工程尚未健全，一些河段堤防防洪標準還比較低，一些重要防洪保護區尚未達到國家規定的防洪標準，流域防洪體系中仍存在薄弱環節。從保障供水安全看，西南地區工程性缺水問題突出，人均供水量僅為全國平均的2/3左右；華北、西北等地區資源性缺水問題突出，水資源過度開發不僅影響經濟社會發展，也造成嚴重的生態赤字；一些城鎮供水水源單一、保障程度低；一些地區農村飲水安全還存在保障程度不高等問題。從保障糧食安全看，我國是灌溉農業，但目前我國還有將近一半的耕地缺乏灌溉條件；現有灌區灌排設施還存在老化失修、配套不完善、建設標準低等問題；農業灌溉用水比重高，用水效率和效益偏低。要實現“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上”的目標，農田水利設施還有不少差距。

針對水利基礎設施發展現狀和全面建成小康社會的目標要求，《建議》將水利作為需加快完善的八大基礎設施網絡之首，《綱要》在構筑現代基礎設施網絡一篇中單設強化水安全保障一章進行部署。因此，《規劃》把加快推進水利基礎設施建設作為“十三五”水利改革發展的重點任務，并且按照現代基礎設施網絡的要求進行謀劃。一是穩步推進重大水利工程建設，完善骨干工程網絡。截至目前，172項重大水利工程中還有66項尚未開工建設，《規劃》按照動態管理的原則對“十三五”期間暫不具備建設條件的工程進行了調整和補充。同時適當新增一批工程作用明顯、工作基礎較好的項目納入《規劃》。“十三五”期間將加快推進重大水利工程建設，進一步完善防洪、供水骨干工程網絡，增強水利支撐和保障能力。二是全面推進災后水利薄弱環節建設，補齊防災減災短板。針對2016年大水暴露出來的突出問題，根據國務院的決策部署，“十三五”期間將集中力量加快中小河流治理、小型病險水庫除險加固、重點區域排澇能力、農村基層防汛預報預警體系建設，補齊防災減災短板。三是夯實農村水利基礎，促進城鄉公共服務均等化。“十三五”期間將大規模推進農田水利建設，完善灌排設施體系，提高輸配水效率；在有條件地區新建一批節水型、生態型灌區；繼續推進區域規模化高效節水灌溉，突出抓好糧食主產區、生態環境脆弱區、水資源開發過度區等重點地區高效節水灌溉工程建設，為進一步提高糧食生產能力奠定堅實的水利基礎。同時，通過實施農村飲水安全鞏固提升，進一步提高農村集中供水率、供水保證率、水質達標率，促進城鄉公共服務均等化。四是加大水利扶貧力度，助力貧困地區脫貧攻堅。按照中央關于打贏脫貧攻堅戰的決策部署，“十三五”期間將更加注重貧困地區水利基礎設施建設，在項目安排和投資支持上向貧困地區傾斜。在集中連片特困地區規劃實施一批重點水利骨干工程，解決區域性脫貧解困面臨的水利問題。同時按照精準扶貧的要求，有針對性推進民生水利工程建設，著力改善貧困地區供水、灌溉、供電條件。

七、圍繞“一帶一路”“京津冀協同發展”“長江經濟帶發展”三大戰略，《規劃》有哪些具體舉措？

三大戰略是中央在我國經濟發展進入新常態下，根據全球經濟形勢深刻變化，統籌國內國際兩個大局作出的重大決策部署。《綱要》提出要以區域發展總體戰略為基礎，以“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展為引領，形成沿海沿江沿線經濟帶為主的縱向橫向經濟軸帶。為保障三大戰略的實施，一方面要求我們進一步優化水資源配置格局、完善水利基礎設施網絡，提升流域和區域水資源承載能力，提高水利公共服務均等化水平，為要素有序自由流動、區域協調協同發展提供水利支撐；另一方面要求強化水資源和河湖的管理與保護，充分發揮水資源的引導和約束功能，促進經濟社會發展方式轉變、經濟結構和空間結構不斷優化。

《規劃》按照三大戰略的總體部署，針對不同流域和區域所面臨的突出水問題，因地制宜提出了水利發展的重點任務。圍繞“一帶一路”建設，《規劃》提出實施水利“走出去”戰略，充分發揮我國在水利技術、人才、管理、設備等方面的優勢，推動水利規劃與標準、工程勘測設計與咨詢、工程施工技術與管理、裝備與產品全方位“走出去”；同時，以多雙邊固定合作交流機制為平臺，充分發揮政府、科研機構和企業的作用，加強水利雙邊多邊合作。圍繞京津冀協同發展，《規劃》提出強化水資源剛性約束，根據水資源條件合理確定城市發展規模，制定嚴格的產業準入、退出政策；加大節水力度，在全國率先全面建成節水型社會；加強水生態修復與治理，打造永定河等綠色生態河流廊道，推進地下水超采區綜合治理；進一步優化水資源配置格局，構建與世界級城市群相適應的供水安全保障體系。圍繞長江經濟帶發展，《規劃》提出把保護和修復長江生態環境擺在首要位置，共抓大保護、不搞大開發。協調處理好河湖關系，保護和改善流域生態服務功能；加強飲用水水源地保護，優化取水口和排污口布局，構建綠色生態廊道；優化水資源配置格局，加強流域水資源統一管理和調度，完善防洪減災體系，加強岸線資源管理與保護，促進沿江城鎮和產業合理布局。

我們相信，通過《規劃》的實施，將進一步促進水利改革發展，構建適應時代發展要求和人民群眾期待的水安全保障體系，為如期實現全面建成小康社會宏偉目標提供更為扎實的水利支撐和保障。