2017年1月5日，國家能源局發布《能源發展“十三五”規劃》及《可再生能源發展“十三五”規劃》，新的形勢下，清潔低碳能源將是“十三五”期間能源供應增量的主體，并且從“保供應”轉到了“增效益”。未來，我國能源格局將如何被重塑?

新年伊始，2017年1月5日，國家能源局發布《能源發展“十三五”規劃》及《可再生能源發展“十三五”規劃》(以下稱《規劃》)。《規劃》對未來五年我國的能源消費做出了總體性安排，測算出非化石能源和天然氣消費增量是煤炭增量的3倍多，約占能源消費總量增量的68%以上。

此外，《規劃》中提到，“十三五”時期非化石能源消費比重提高到15%以上，天然氣消費比重力爭達到10%，煤炭消費比重降低到58%以下。“清潔低碳能源將是‘十三五’期間能源供應增量的主體。”國家能源局副局長李仰哲堅定地說道。

不難看出，在“十三五”新的形勢下，保供已經不是我國能源發展的重點和主要矛盾了，而是如何提高能源發展的質量和效益，《規劃》重點從“保供應”轉到了“增效益”，這是與以往五年規劃最大的不同。同時“十三五”規劃也堅持了問題導向和目標導向相結合，集中體現了轉型變革、創新發展等新特點。“轉型變革、創新發展”這八個字成為了“十三五”能源發展的主旋律。

能源消費總量和強度的雙控制

“此次《規劃》，依然提出了能源消費總量和強度的雙控制，沿襲了此前文件的一貫規劃口徑。”廈門大學中國能源經濟研究中心主任林伯強解釋道。

《規劃》要求，到2020年把能源消費總量控制在50億噸標準煤以內。同時，從年均增速來看，“十三五”能源消費總量年均增長2.5%左右，比“十二五”低1.1個百分點。

“隨著經濟社會發展進入了‘新常態’，能源消費的增速也會逐漸放緩。”國家發改委能源研究所研究員韓文科說，“2.5%的增速只是預計，而電力的年均增速也相較之前下調了1—2個百分點，為年均3.6%—4.8%。”

林伯強向記者介紹道，在《規劃》發布之前，有一份在2014年作為“十二五”向“十三五”時期過渡的能源發展指導文件——《能源發展戰略行動計劃(2014—2020年)》，這一《計劃》與目前的《規劃》，在消費總量和消費結構的關鍵要求上存在出入。

《計劃》中要求在2020年將能源消費總量控制在48億噸標準煤左右，而煤炭消費比重控制在62%以內。兩相對比發現，能源消費總量提升，但煤炭消費的比重要求更嚴格，這就要求從2016年開始，每年能源消費的增量中，更多由相對清潔的天然氣和可再生能源承擔。

政策目標的制定也在考驗監管的智慧，此前“十二五”規劃就曾出現要求天然氣消費量在2015年達到年2400億立方米，但實際情況是當年消費量僅有1940億立方米。

“在《規劃》編制中充分發揮各方力量，組織社會各方面來研究和論證這個問題，經過了比較充分、廣泛的征求意見的過程。”能源局發展規劃司副司長何勇健說，“這個發展目標符合當前社會發展的形勢，符合我國國情下的發展階段，是基本可行的。”

依據能源局的推算，從能源強度來看，按照現在規劃的目標也可以完成單位GDP能耗降低15%、單位GDP碳排放降低18%的指標要求，而且還留有一定的余地，是完全可行的指標。

同時，在大氣污染的背景下，對煤炭的消費量提出了更高的要求，倒逼能源走更清潔化的發展道路。“為實現15%的非化石能源發展目標，需要新增非化石能源2.3億噸標煤，加之天然氣消費10%的目標，清潔能源消費增量占能源消費總增量的70%以上，剩余的增量需要煤炭填補，基本維持當前消費水平。”

為確保能源安全，應對能源需求可能回升較快和局部地區可能出現的供應緊張局面，《規劃》考慮了相關對策，為保障能源安全供應留有了一定余地和彈性。李仰哲說：“主要是通過提高現有發電機組利用率、提升跨區調運和協同互濟保供能力等措施，確保能源充足穩定供應。”

天然氣增量是最大亮點

在此次《規劃》的編寫中，天然氣的消費比重在15%的非化石能源消費比重之后，其比例僅為10%，為目前世界平均水平(24%)的一半還不到。盡管增長潛力巨大，但這一清潔能源在中國遇到了諸多困境。

“2014年我們的天然氣一直保持非常高速的增長，受益于經濟發展帶動，在那之前每年都保持超過兩位數的高增長。”中國石油(601857)經濟技術研究院天然氣專家單衛國說，“2014年后由于國際能源價格和國內經濟進入新常態，天然氣的消費形式發生了變化，導致此后天然氣消費出現問題。”

而為解決這些問題，在2015年至2016年兩年間，尤其是今年以來，國家密集發布了數項有關天然氣的改革政策，以“放開兩頭管住中間”的改革思路，對天然氣的中間管輸環節進行了政策規定。

同時在下游方面，在2015年末放開直供用戶(除化肥企業)的天然氣門站價格，2016年全面放開化肥企業用氣門站價格，2016年末在福建省推行天然氣價格市場化試點。

但在政策如此密集支持的情況下，截至2016年11月底全國共消費天然氣1764億立方米，11月單月消費193億立方米，同比增幅分別為7.0%和6.3%，有專家預計2016年全年的消費量約為2100億立方米，按此計算，天然氣在全體能源占比的增幅也不會太大。

按照目前不到6%的占比來計算，想要達到2020年10%的比例，需要每年增加約1%。“以這樣的速度來算，在2020年前達到10%的比例難度不小。”林伯強說。

在能源結構的調整、消費總量與強度的控制以外，能源發展布局也是這次《規劃》的重中之重。

受資源稟賦等因素制約，我國重要的能源基地大都分布在西北部，長期以來形成了西電東送、西氣東輸、北煤南運的能源格局和流向。但經濟進入新常態后，主要能源消費地區市場空間萎縮，對接受區外能源的積極性普遍降低，能源送受地區之間利益矛盾加劇。李仰哲分析說道，根據新形勢的變化，綜合考慮資源環境約束、可再生能源消納、能源流轉成本等因素，《規劃》對“十三五”時期的重大能源項目、能源通道作出了統籌安排。其中，在能源發展布局上做了一些調整，主要是將風電、光伏布局向東中部轉移，新增風電裝機中，中東部地區約占58%，新增太陽能裝機中，中東部地區約占56%，并以分布式開發、就地消納為主。同時，輸電通道比規劃研究初期減了不少，還主動放緩了煤電建設節奏，嚴格控制煤電規模。

同時，李仰哲還表示，“在規劃實施過程中，我們將密切跟蹤布局及這些調整措施的變動情況和實施效果，動態評估新變化、分析新問題、研究采取新對策”。

可再生能源推動仍存困難

“可再生能源是中國非化石能源的主力，也是中國未來能源轉型的重要依托。”對于可再生能源的發展規劃，李仰哲也愿意“多說兩句”。

可再生能源發展“十三五”規劃以實現2020年非化石能源比重目標為核心，以解決當前可再生能源發展所面臨的主要問題為導向，明確了“十三五”期間可再生能源的發展目標、總體布局、主要任務和保障措施。可再生能源“十三五”規劃包括《可再生能源發展“十三五”規劃》這個總規劃以及水電、風電、太陽能、生物質能、地熱能5個專項規劃，占了能源領域“十三五”14個專項規劃的近一半，特別是首次編制地熱能發展規劃，充分體現了中國能源轉型的大趨勢以及中國政府踐行清潔低碳能源發展路線的堅定決心。

可再生能源作為目前清潔能源增量的重要抓手，承接了政府“非一般的期待”。《規劃》中規定的各項可再生能源發展指標，橫向對比下無論總量還是發展速度都是全球第一。

“政府一直在著力發展可再生能源，但是現實是對它的推動存在一定阻礙與困難。”林伯強直言不諱。

電力作為一種難以大規模經濟儲存的能源，其生產與消費必須同時進行，這就要求發電端與生產端進行密切的配合，同時發電端能隨著生產端用電需求的高低調節自身的發電負荷。

同時，我國風電太陽能(西北)和水電(西南)的富集地區往往并不是電力的主要消納地區，因此在“十二五”期間因大規模的建設導致上述地區的風、光和水電出現大面積的廢棄現象。

“國家要求，到2020年底太陽能發電裝機達到1.1億千瓦以上，這是對新能源行業發展的期待，”中海陽能源副總裁章顥繽說，“雖然在技術上、成本上、投融資方面還面臨不少問題，但前景無疑非常樂觀”。

從《規劃》中了解到，“十三五”期間，水電除了繼續以西南地區主要河流為重點，積極有序推進大型水電基地建設以及合理優化中小流域開發以外，為了滿足電力系統調峰填谷的需要和安全穩定運行的要求，提出了統籌規劃、合理布局，加快抽水蓄能電站的建設。“中國新開工抽水蓄能電站大概6000萬千瓦，管理體制更加完善，屆時局部地區電網調節功能將大大改善，會進一步促進新能源電力的消納能力。”

風電方面體現了布局的優化和消納的要求，風電項目進一步向具備消納條件的地區轉移，同時針對部分地區棄風限電比較嚴重的情況提出了解決風電消納問題的明確要求。太陽能發電的發展重心主要體現在加強分布式利用和推動技術進步方面，特別是積極鼓勵在工商業基礎好的城市推廣屋頂分布式光伏項目，對于西部地區的大型光伏電站項目明確要求在解決棄光問題的基礎上有序建設。同時要開展市場化配置資源的嘗試，實施光伏領跑者計劃，促進先進光伏技術和產品的應用。

生物質能要堅持分布式開發，大力推動形成就地收集原料、就地加工轉化、就地消費的分布式利用格局，大力推進生物天然氣產業化示范和生物質成型燃料供熱，推進液體燃料產業化發展。

《規劃》提出“到2020年，風電項目電價可與當地燃煤發電同平臺競爭，光伏項目電價可與電網銷售電價相當”這樣的目標，也是向行業傳遞出這樣的一個信號，就是一定要進一步通過科技創新和技術進步，加快成本下降步伐，盡早使行業擺脫對政策補貼的依賴。“從目前行業內一些先進企業的反映來看，預計到2020年，風電、光伏平價上網的目標是能夠實現的。”林伯強說，“但畢竟‘平價上網’主要的成本不是電，而是網，因此如何有效地解決消納問題，還需要看技術的發展與配套政策的實施情況。”