日前，國務(wù)院出臺《降低實體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本工作方案》，將降低能源成本作為降低國內(nèi)實體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本的途徑之一。能源成本高低外在表現(xiàn)為能源價格的高低，由于我國能源價格實行的是價內(nèi)稅，里面包含政府對能源行業(yè)所征收的各種稅費。因此，深化能源稅費改革，對理順能源價格形成機(jī)制，降低社會用能成本具有重要意義。

我國能源價格總體高于主要能源生產(chǎn)國家

自金融危機(jī)以來，盡管全球能源產(chǎn)品價格普遍出現(xiàn)大幅下跌，但受多種因素影響，我國能源價格總體高于美國、俄羅斯、巴西等主要能源生產(chǎn)國家。

國內(nèi)煤炭價格高于主要國際市場。2015年底，中國秦皇島、澳大利亞BJ、歐洲ARA港和南非理查德RB動力煤現(xiàn)貨價分別為每噸370元、339元、296元和318元，我國煤炭價格分別高出9.1%、25.1%和16.5%。去年以來，隨著我國煤炭行業(yè)推進(jìn)供給側(cè)改革，執(zhí)行去產(chǎn)能政策，國內(nèi)煤炭價格持續(xù)上漲，而國際市場煤炭價格漲幅不大，導(dǎo)致國內(nèi)外市場煤炭價差進(jìn)一步拉大。

國內(nèi)成品油價格屬于世界中等水平。石油作為全球范圍內(nèi)自由流動的資源，油價市場化程度較高，各國不含稅的石油終端售價相差無幾，但由于不同的政策導(dǎo)向，包含稅費后的成品油價格差別較大。例如，2015年10月，北京汽油價格每升約為5.92元，分別高出同期美國（每升3.8元）和加拿大（每升5.1元）54%和16%。

天然氣價格大幅高于國際市場。從液化天然氣（LNG）看，我國LNG進(jìn)口價格與日本差不多。2014年日本LNG進(jìn)口價格為每百萬英熱單位（Btu）16.33美元，是德國LNG進(jìn)口價格的1.8倍，是英國、美國和加拿大價格的2倍、3.8倍和4.2倍。從管道氣看，近年來隨著油價和煤價持續(xù)大幅下跌，長期偏低的管道氣價在價格改革之后，比價反而有所提高。

電價總水平在國際處于中等水平，工商業(yè)電價高于美國。從銷售電價總水平看，按美元對人民幣匯率6.6換算，我國銷售電價總水平約為每千瓦時0.10美元，與美國、南非、土耳其等國家基本持平，在國際上處于中等水平。從電價結(jié)構(gòu)來看，中國工商業(yè)電價比美國高45%。

能源稅費占比偏高是導(dǎo)致國內(nèi)能源價格過高的重要原因

能源價格的高低主要由能源市場供求關(guān)系決定，但同時也受其他多種因素影響，例如，資源稟賦、交易稅費、定價機(jī)制、流通費用、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等。由于我國實行的是價內(nèi)稅，最終消費者所承擔(dān)的能源價格包含國家針對能源開發(fā)、生產(chǎn)、消費過程中各經(jīng)濟(jì)主體及其經(jīng)濟(jì)行為所征收的各項稅收和費用。因此，能源企業(yè)所負(fù)擔(dān)的稅費（簡稱能源稅費）高低也會影響到我國能源價格的高低。以油氣行業(yè)為例，當(dāng)前我國征收的與能源相關(guān)的稅收，包括資源稅、增值稅、消費稅、企業(yè)所得稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費附加稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車輛購置稅、車船稅等。除稅收外，國家還對能源的開采征收有關(guān)費用或政府性基金等，包括探礦權(quán)使用費、采礦權(quán)使用費、礦區(qū)使用費、探礦權(quán)價款和采礦權(quán)價款以及石油特別收益金、水利建設(shè)基金等。總體上看，能源稅收占整個能源稅費中比重大，而收費或基金比例小，影響不大。

與世界主要能源生產(chǎn)國家相比，我國能源稅費占整個能源價格構(gòu)成中的比重偏高。以成品油為例，按照目前我國成品油價格結(jié)構(gòu)，各種稅費占整個油價的比例大約為48%，稅負(fù)水平高于美國（15%）、日本（41%），在國際上處于中等偏上的水平。由于國內(nèi)成品油實際消費價和稅費是混合在一起的，而不是價稅分離，所以導(dǎo)致國內(nèi)成品油價格相對較高。如果刨去稅費，國內(nèi)成品油價格與美國多數(shù)加油站的價格基本持平。

現(xiàn)行能源稅費存在問題

目前，我國現(xiàn)行的能源稅費存在一些問題，需要加以解決。

能源收費種類偏多，隨意性較大。當(dāng)前我國油氣行業(yè)要繳納15種稅收、6種收費，收費的種類較多，不符合“正稅清費”的稅制改革方向。同時，這種“費、稅、金同時并存”的稅費體系過于繁瑣復(fù)雜，無助于促進(jìn)資源產(chǎn)品價格改革。在其他能源稅費制度中，也明顯地存在著稅費混淆、以費擠稅等現(xiàn)象。此外，能源稅費收取尤其是相關(guān)收費后續(xù)利用制度欠缺，隨意性較大，在建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和支撐替代能源方面未能發(fā)揮應(yīng)有作用。

部分稅種存在征收環(huán)節(jié)不合理、重復(fù)計征等問題。例如，資源稅定性不準(zhǔn)確、功能定位不合理，征收方式和計稅依據(jù)不科學(xué)，且征收范圍窄、稅率低。消費稅稅率低，生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收不合理，同時采用價內(nèi)稅，不利于增強(qiáng)消費者的節(jié)能意識。而且，按照現(xiàn)有稅制將消費稅納入計征教育費附加和城市建設(shè)維護(hù)費的基數(shù)，使得稅種重疊，存在重復(fù)計征，企業(yè)負(fù)擔(dān)加重。

能源稅收優(yōu)惠政策單一，范圍相對狹窄，力度不足。一是稅收優(yōu)惠方式單一，主要限于減稅和免稅，受益面比較窄，影響稅收支出的調(diào)節(jié)效果。二是稅收優(yōu)惠鼓勵的范圍不寬，力度較小，僅在增值稅與所得稅中對一部分能源有所體現(xiàn)。三是對新能源的稅收優(yōu)惠力度不足，不利于其大規(guī)模開發(fā)和推廣。

能源稅費改革的基本思路

首先，深化能源稅費改革要堅持三大原則。

要注重公平和效率。我國新一輪稅制改革總體目標(biāo)是“統(tǒng)一稅法、公平稅負(fù)、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率”。作為其組成部分，能源稅費改革也要遵循公平和效率原則。公平原則是指相同納稅能力的人負(fù)擔(dān)相同的稅收，不同納稅能力的人負(fù)擔(dān)不同的稅收。效率原則是指稅收對資源配置和經(jīng)濟(jì)運行不產(chǎn)生影響，從而使稅收額外負(fù)擔(dān)最小，額外收益最大。

要將外部性內(nèi)部化。能源外部性在現(xiàn)實中的危害巨大且廣泛，而這種外部性沒有在現(xiàn)行稅費體系中充分體現(xiàn)出來。因此，需要將外部性內(nèi)部化，將能源生產(chǎn)和消費中對外部社會所產(chǎn)生的效應(yīng)納入生產(chǎn)者和消費的經(jīng)濟(jì)行為當(dāng)中，利用經(jīng)濟(jì)杠桿或市場機(jī)制有效控制外部不經(jīng)濟(jì)性；或通過政府行為或法律手段，控制外部不經(jīng)濟(jì)性的發(fā)生和鼓勵對社會產(chǎn)生正效應(yīng)的生產(chǎn)行為。

要盡量減量化，不能增加納稅人總體負(fù)擔(dān)。當(dāng)前減稅和減負(fù)是稅改的總體方向，能源稅費體系改革應(yīng)與總體稅制改革目標(biāo)相一致，應(yīng)盡量減量化，避免重復(fù)征收，新增能源稅收應(yīng)通過降低其他一些稅種的稅負(fù)來加以抵消，以實現(xiàn)不加重企業(yè)和個人負(fù)擔(dān)的目標(biāo)。

其次，深化能源稅費改革要注意以下問題。

完善現(xiàn)行資源稅，規(guī)范資源稅費。分期次階段、合理提高稅率標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)，原則上應(yīng)對所有應(yīng)稅能源普遍提高稅率標(biāo)準(zhǔn)。對煤炭、石油等非再生性能源實行定額稅率和比例稅率相結(jié)合的復(fù)合稅率，即在開采或生產(chǎn)環(huán)節(jié)按定額稅率從量計征，在銷售環(huán)節(jié)按比例稅率從價計征；調(diào)整納稅環(huán)節(jié)，將目前在能源被使用或被銷售過程中征收，調(diào)整至能源被生產(chǎn)或被開采過程中征收；完善計征方式，探索建立天然氣和煤炭特別收益金制度，將資源溢價收歸國有，保障國家資源所有者權(quán)益的充分實現(xiàn)；規(guī)范資源稅費，將現(xiàn)有資源開采有關(guān)的基金和費用逐步納入資源稅范疇，提高其規(guī)范性，增加透明度。

完善現(xiàn)行消費稅，探索實現(xiàn)“價稅分離”。擴(kuò)大消費稅征收范圍，對目前不符合節(jié)能技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的高能耗產(chǎn)品、高資源消耗品納入消費稅征稅范圍；調(diào)整納稅環(huán)節(jié)，將在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收改為消費環(huán)節(jié)征收，增強(qiáng)消費者稅收意識，達(dá)到抑制消費高耗能、高污染消費品的目的；改革消費稅的計稅方式，將價內(nèi)稅改為價外稅，從“價稅合一”逐步走向“價稅分離”，以體現(xiàn)能源稀缺程度、市場供求關(guān)系，并體現(xiàn)稅收中性、稅負(fù)公平原則。

完善電價構(gòu)成，將生態(tài)成本納入電價。將煤炭的污染和健康損害等外部成本內(nèi)部化，即將生態(tài)成本納入電價是未來電價改革的一個重要內(nèi)容。而將生態(tài)成本納入電價有兩種途徑：第一種是對煤電進(jìn)行生態(tài)成本收費，即在煤電上網(wǎng)電價中增加一部分錢作為外部性成本內(nèi)部化費用（上交國家）。第二種是對包括水、風(fēng)、核、太陽能等非化石能源電力進(jìn)行生態(tài)收益補(bǔ)償，或者在清潔能源上網(wǎng)電價中減少一部分錢，作為生態(tài)收益內(nèi)部化補(bǔ)貼（國家支付）。同時，按照國家節(jié)能減排部署，利用碳排放權(quán)交易市場的建立和運行，探討清潔低碳電力抵免二氧化碳排放量的交易機(jī)制，以及研究對電力企業(yè)設(shè)立上網(wǎng)電力單位電量二氧化碳排放標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)水電等清潔可再生能源的發(fā)展。

清理涉及能源礦產(chǎn)的各種收費和基金，實現(xiàn)“價費分離”。目前國內(nèi)針對能源礦產(chǎn)資源生產(chǎn)和消費過程中征收的稅費基金種類較多，部分甚至重疊，建議對涉及能源礦產(chǎn)的各種收費和基金徹底清理、歸并整合、正稅清費，健全反映市場供求、資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度，解決好稅費重疊，以費擠稅、功能交叉等突出問題，實現(xiàn)“價費分離”。

建立對低收入群體的財政補(bǔ)貼制度。為減少能源資源稅和消費稅改革給現(xiàn)有利益格局帶來重大調(diào)整，可以調(diào)整相關(guān)行業(yè)的增值稅和居民的所得稅，并建立低收入群體基本能源消耗的定向補(bǔ)貼制度。當(dāng)能源支出超出其收入一定幅度時對低收入群體進(jìn)行直接補(bǔ)貼，以實現(xiàn)在能源稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整的同時不增加企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān)。

（劉滿平 國家發(fā)改委）