美國總統特朗普就任伊始即提出《美國優先能源計劃》，意圖通過開發利用美國豐富的化石能源資源，推動經濟增長，增加就業，實現能源獨立。截至3月底，特朗普已采取立法、行政命令、財政預算、人事布局等實施措施。與計劃相比，特朗普在實際行動中增加了對核能和風能的支持，前者主要是用于國防方面。

總體來看，特朗普的能源政策體現了優先考慮經濟利益、重能源輕環保的發展思路，繼承了美國追求能源獨立的一貫立場。

雖然特朗普的能源政策逆全球能源結構調整趨勢而動，但其反映的傳統化石能源（尤其是煤炭）遭遇發展困境這一現象具有普遍性，提示我國應堅持節能優先，統籌推進能源結構轉型。

一、《美國優先能源計劃》的主要內容：取消限制政策，發揮能源儲量優勢。

《美國優先能源計劃》基于美國擁有大量未開采的能源資源礦藏的國情，主張充分發揮這一優勢，最大化利用國內資源，降低美國人的生活成本，解除對國外石油的依賴，為美國帶來就業和繁榮。提出的實施計劃包括取消《氣候行動計劃》等限制政策，擁抱頁巖油和頁巖氣革命，發展清潔煤技術并重振美國煤炭工業，與海灣盟友發展積極的能源關系并作為反恐戰略的一部分，要求環保署將核心職能聚焦于保護空氣和水。

根據計劃，取消上述限制政策可在今后七年為美國工人增加超過300億美元的工資，能源收入將用于重建道路、學校、橋梁和公共基礎設施，能源價格降低將大大刺激美國農業發展。國家安全將更有保障，能源將獨立于石油輸出國組織和任何對美國有敵意的國家。

二、《美國優先能源計劃》的實施舉措：立法行政多重推進，重能源輕環保。

特朗普政府從立法、行政、財政、人事等方面積極推進《美國優先能源計劃》。從計劃到行動，特朗普除了重點關注石油、煤炭、天然氣等化石能源，還準備發展核能用于國防，指示能源部長佩里推廣發展風能經驗。特朗普雖然多次表示要保護環境，但言行不一，出臺的舉措顯示了其重能源輕環保的發展理念。

需要指出的是，在美國政治體制下，總統能源政策的落實需要各州政府的支持與合作，特別是州政府掌握了能源資源開采作業的許可和管控權，因此最終落實情況還要看州政府的態度。

1.立法方面

截至3月底，特朗普已簽署四份國會通過的立法文件，廢除部分奧巴馬時期限制化石能源開發利用的環境監管法律。

2.行政命令

上任第一周，特朗普就連發兩道總統備忘錄，重啟“拱心石”XL輸油管道項目和推動完成達科他輸油管道建設，并于3月24日批準了“拱心石”XL輸油管道建設項目。該管道建成后，預計將每天從加拿大向美國輸送超過八十萬桶石油。

3月28日，特朗普簽署《推動能源獨立和經濟增長》行政令，要求各行政部門在180天內就現行的規章制度是否存在妨礙國內資源開發利用的情況開展自查自糾，重點檢查石油、天然氣、煤炭和核能領域。行政令特別部署內政部和環保署放開對聯邦土地上煤炭、石油和天然氣的開采限制，要求環保署立即審查《清潔電力計劃》，并盡快提出新法規以暫停、修訂甚至廢除原法規。

3.財政預算

3月16日，特朗普公布了2018財年預算藍圖。能源部雖然整體預算被削減了5.6%（17億美元），但是所轄的國家核安全局的預算增長了11%（14億美元）。一邊是核電項目支出減少，另一邊是服務軍方的國家核安全局預算增加，不難看出特朗普發展核能的意圖是提高美軍的核能力。

環保署的預算被削減了31%（26億美元），并將裁員20%（3200人），包括《清潔電力計劃》、對聯合國氣候變化項目的保證金等逾50項環保計劃將被迫擱置。特朗普正以財政手段強迫環保署“聚焦”自己的核心職能。

4.人事布局

特朗普提名了多名支持開發利用化石能源的內閣成員并已獲得參議院任命，包括國務卿蒂勒森、環保署署長普魯伊特、能源部長佩里等。

佩里就任后表示將貫徹落實特朗普的能源政策。佩里曾擔任過14年得克薩斯州州長，使該州風電取得了長足發展。特朗普已要求他將經驗推廣至全美。

三、對我國能源發展戰略的建議：堅持節能優先，統籌推進能源結構轉型。

在世界各國普遍大力發展可再生能源的背景下，特朗普的能源政策不僅逆潮流而動，而且會對艱難達成的《巴黎協定》帶來不小的沖擊（注：6月1日特朗普宣布退出《巴黎協定》）。但是，特朗普能源政策所反映的化石能源（尤其是煤炭）面臨發展困境這一現象具有普遍性。無論是中美，還是能源轉型比較成功的德國、芬蘭，能源革命在一定意義上就是“革煤炭的命”。因此，結合對特朗普能源政策的分析，就推動我國能源生產和消費革命，本文提出以下三點建議。

1.堅持節能優先，綜合運用行政和市場力量推動能源結構轉型。我國是世界上最大的能源消費國，單位GDP能耗與先進發達國家相比差距還很大。因此，必須堅持節能優先的方針，把節能貫穿于經濟社會發展全過程和各領域，推動形成注重節能的生活方式和社會風尚。能源結構轉型過程易受外部環境（特別是價格波動）影響，建議根據產業的發展實際和外部環境變化，適時對有關稅收政策進行動態調整（例如完善煤制油消費稅政策），持續發揮政策的正態效應，更好地推動能源結構轉型。建議綜合運用稅收和碳排放交易市場制度，合理設定碳排放價格，增強可再生能源相對于煤炭和天然氣的競爭力。為避免受政策利好影響一擁而上，應在政策參照執行的主體認定上，通過強化技術、經濟、質量、安全、環保等方面的標準體系，設置準入門檻和限定范圍。

2.清潔高效利用煤炭等化石能源。受去產能政策和霧霾頻發導致的“去煤化”呼聲影響，我國煤炭業正處于深度調整期，一度出現行業大面積虧損、部分企業負債累累、一些員工分流下崗局面。清潔高效，是繼續利用煤炭支撐經濟增長并不增加環境負擔的唯一可行道路。建議我國加快散煤綜合治理，大力推進天然氣、電力、可再生能源等清潔能源替代民用散煤；大幅度提高電煤比重，全面實施煤電超低排放和節能改造；加快煤炭由單一燃料向原料和燃料并重轉變，要在節能環保、水源有保障的前提下，著力推動煤炭向煤制氣、煤制油和煤制烯烴、芳烴等高端煤化轉化，繼續強化技術創新，不斷擴大我國在煤炭加工轉化領域的技術和產業優勢。同時，加強與美國在清潔煤領域的互利合作。

3.多方面推進可再生能源發展。我國可再生能源發展迅速，已成為國際可再生能源發展的重要引擎，但可再生能源發電與傳統電網不適應、發電成本偏高、對生物質能認識不夠、原料開采破壞環境、資源耗竭、貿易爭端頻發等問題不容小覷。建議我國加強對傳統電網的升級改造，從輸電環節破解可再生能源裝機容量利用效率不高問題，并結合可再生能源配額制度，切實提高可再生能源發電比重；通過科技創新，持續改善可再生能源的經濟性，使其真正具有市場競爭力；積極發展生物質能（排在石油、煤炭、天然氣之后的第四大能源），優先發展轉化利用農林生物質廢物、農業廢物（畜禽糞便）、農產品加工廢物、生活垃圾等，積極儲備能源植物技術；戰略儲備制造可再生能源產品所必須的元素（碲、銦、釹等），積極回收和再利用，并注意開采過程中的環境保護；加強研究如何在擴大可再生能源產品（特別是風機和光伏產品）生產的同時不違反貿易協定。

（作者單位：中國科學院科技戰略咨詢研究院）