中緬兩國的關系不僅地緣上相互比鄰，經濟上更是互惠互利。本文作者不僅分析了中緬油氣管道項目成功的原因，還對如何參與緬甸經濟開發區項目給出了建議。

中緬管道是我國的能源戰略通道。隨著中緬天然氣管道和原油管道的相繼投產，中緬油氣管道項目成為了中國在緬投資最為成功的項目，十分搶眼。

但是西方媒體看到的多是項目延遲，反復談判、雙方利益的博弈等等。回顧中國在緬甸投資的大型項目，我們發現國外媒體報道的不完全是捕風捉影，截止到2015年，中國在緬甸投資的比較有影響力的大型項目有三個：萊比塘銅礦項目(總投資約10億美元)、密松水電站(總投資約36億美元)和中緬油氣管道(總投資約42億美元)。

中國國有企業的海外模式

到2009年末，在中國對外直接投資的存量中，國有企業占69.2%，私營企業只占1%，在非金融類直接投資存量中，中央企業占80.2%。到2014年末，在中國對外直接投資的5434億美元的存量中，國有企業占55.2%，私營企業只占2.2%。

以上數據表明，中國“走出去”戰略的實施主體是國企，而且是以中央企業為主體的國有企業，這樣形成的海外項目有兩個特點，一是與中國國家需要直接相關的領域或者行業，“走出去”企業承擔的是“國家責任”，因為是資源項目，便形成了兩個國家(兩個股東的項目)，二是項目規模巨大，投資風險高。

緬甸項目就是典型“中國國家”項目，萊比塘銅礦項目屬于典型的國家需要的“資源”項目，該礦銅資源儲量558萬噸，屬特大型斑巖型銅礦，年設計產能10萬噸陰極銅，按照產品分成合同，生產的粗銅都被運回中國;密松電站項目則是典型的國家需要的“能源”項目，項目發電總裝機容量600萬千瓦，平均每年可為緬甸提供308億度電，在滿足緬甸國內需求后、無法消納的電力將銷售到鄰國(中國)。

對于這種規模巨大的國家項目，一是項目的成敗和得失容易受到全球政治氣候和所在國政局的影響，這種影響是非常不確定的，有時候對項目是顛覆性的，比如密松電站項目，維基解密披露的美國外交文件證實，在仰光的美國大使館資助了一些反對密松電站項目的活動分子團體。美國大使館工作人員曾在項目擱置前2個月在泰國清邁組織了非政府組織活動，策劃反密松電站活動，我認為政治因素的影響是密松電站被叫停的主要原因，也是萊比塘銅礦項目來回反復的主要原因。二是對于這種規模巨大的國家項目容易讓項目所在國混淆中國政府與中國企業的責權，這將給項目的商業運作(市場經濟機制)帶來極大的挑戰。

2010年緬甸油氣公司討論原油管道過境費和路權費的時候，為了爭取更多的利益，緬方以“這是中國的戰略項目，是保證中國能源安全通道”為條件，在各種政府層面的會談中，要求與中國政府談路權費和過境費、談項目的投資回報。事實上，因為中緬管道的股權結構和中國的政企已經分離(政府不再具體經營企業)多年的局面，所以，對于這類具體的商業問題，無論是中國外交部還是商務部給緬方的答復始終是“具體商務問題與中國石油談”。

在后來的談判中，中國石油東南亞公司給緬方算了一筆賬，2009年中國進口原油的總量為20379萬噸，而中緬管道目前落實的數量只有1000萬噸，只有中國進口總量的5%，而且中國的原油進口每年還在不斷地增長，2009年中國天然氣總消耗量為30750億立方英尺(約合870億立方米)，中緬天然氣管道落實的輸量只有40億方，不到中國天然氣總消耗量的5%，所以無論是原油還是天然氣，用5%的量來衡量中國國家能源供應安全性，似乎對中國也“太不安全”了,這才將緬方的思想從國家層面的高度降低到商業項目的層面，這才建立起了談判基礎。媒體宣傳“中國的能源大動脈”無形之中把中緬管道上升到了國家的政治層面，甚至上升到了中國與美國重返亞洲戰略的博弈高度，使得合作方似乎只看到項目對中國有利或者對中國的好處遠大于所在國能夠獲得的利益。

中緬油氣管道的創新模式

中緬油氣管道是在緬甸紛雜的政治環境和全球復雜多變的政治氣候條件下，秉承合作共贏的理念，積極推行管理創新，最終走出困境，取得項目的成功。

如果按照中央黨校陳宇學教授對創新的分類，我認為中緬管道既有管理創新、又有社會創新。一是股東構成的創新，引進多國股東，這是管理創新;二是公益事業的創新，實施公開透明的社會公益項目運行機制，這是社會創新。

首先，從石油發展的歷史上看，多國股權就是為規避政治風險而誕生的。經過幾十年的檢驗，多國股權在規避地區政治風險的時候，確實起到了相當大的作用。

萊比塘銅礦項目和密松電站項目都是中方國企與緬方相關部委成立合資公司運作項目，合作方只有中國和緬甸，與這兩個項目不一樣的，中緬天然氣管道在股權結構安排上，采取了六方四國的結構，中國(中國石油)占股50.9%、緬甸(緬甸油氣)占股7.4%、韓國(韓國大宇和韓國燃氣)占股29.2%、印度(印度石油和印度燃氣)占股12.5%。雖然，原油管道只有中緬兩方，中國石油占股50.9%、緬甸油氣占股49.1%，但是原油管道很多公用資產采取了與天然氣管道分攤的原則，比如控制中心、管道同溝敷設等，使得天然氣管道與原油管道天然地綁在了一起，形成不可分割的利益共同體。

這種“六國四方”的股權安排，一方面將中方與韓國大宇上游聯合體綁在一起形成了一個利益共同體，在與緬方商務談判過程中可以形成合力向緬甸政府共同爭取諸如外匯、稅收、路權等方面優惠政策;另一方面，緬甸的反政府NGO組織如果反對中緬管道也不能形成單一的反華理由，他們必須考慮到其他兩個國家的利益，即便是美國重返亞洲圍堵中國，也必須考慮韓國和印度的因素，顯然這種多國的股權結構提高了項目抗政治風險的能力。

第二點，中緬油氣管道項目實施公開透明的社會公益項目運行機制，構建了與管道沿線百姓息息相關的利益共同體。

截至2015年底，中緬油氣管道已完成在緬公益援助項目118項，零星捐贈41項，投資總計近2300萬美元。這包括: 用于教育與醫療、供電、通訊、道路、僧侶學校等方面的近1200萬美元專項援助等等。

中緬油氣管道社會公益項目優先考慮緬甸境內不發達和相對落后的地區，以中緬油氣管道沿線為中心，逐年向外輻射，最大限度保證沿線社區受益，加上在管道沿線盡可能多地聘用當地居民為管道工作，這樣就形成了與管道沿線居民息息相關的利益共同體。

實施公開透明的社會公益項目運行機制，并成立相應的社會公益項目工作委員會，公益項目的選定、招投標，最終確定中標人到竣工驗收，最后交付地方政府，均由該委員會共同參與，共同決定。從社會公益項目的運作流程上，確保了每一個公益項目都能在公開、公正、公平的環境下予以實施。這樣中緬油氣管道就逐步被當地人民認可，而且越來越多的人自覺參與。

在緬后續新項目開發的思考

由于特殊的地緣關系，中緬兩國關系是雙方繞避不開的兄弟與鄰邦關系，根據緬甸中央統計局數據顯示，2011/2012財年，緬中貿易額達到50.01億美元，中國成為緬甸第一大貿易伙伴。據緬甸《Eleven Daily News》報道，2013-2014財年，中國繼續保持緬甸最大貿易伙伴地位，兩國貿易額約70億美元，其中緬甸進口約40億美元，出口近30億美元。中緬兩國的關系不僅地緣上相互比鄰，經濟上更是互惠互利，這是一種天然的“利益共同體”。

中國在緬投資項目一直就是緬甸媒體追蹤的熱點，一直以來“緬甸皎漂——中國瑞麗公路的建設、皎漂——昆明的鐵路和皎漂經濟特區”三個新項目是這些年在緬甸境內廣為流傳的未來中國在緬甸的投資項目。《緬甸時報》2014 年3 月11 日報道了緬甸全國民主力量黨(NDF)的意見，NDF 主席吳欽貌隋說：“中國投資的若開邦皎漂經濟特區與鐵路項目對緬甸來說無直接利益，這些中國項目影響了當地人民的經濟與社會生活”。似乎這三個規模巨大(皎漂經濟開發區項目90億美元，其他兩個項目的總投資將超過100億美元)的項目在緬甸人們的眼里毫不例外地被認為是“中國國家”項目，對緬甸人民沒有直接的利益。

2014年11月世界銀行發布了題為《在轉型時期終結貧困并促進共享繁榮》的報告，指出緬甸政府目前發展的優先方向應包括電力、金融和培養熟練工人，以吸引外資并增加就業。報告稱，緬甸目前亟需向本地、區域和國際市場開放，改善不穩定的電力供應，發展金融行業，增加產業發展用地和熟練工人的供應，改進信息和計算機技術服務。報告分析顯示，緬甸減少貧困應做到三點：增加農民收入，全民共享教育、衛生和電力，以及為私營企業引領發展提供良好的投資環境。

根據我在緬甸數年的工作經驗和所見所聞，我認為世界銀行的報告是客觀的。按照習近平總書記構建“命運共同體”的戰略主張，中國在緬甸的投資項目應從民生小項目開始，諸如世界銀行報告中提到的電力、衛生和教育項目，取得當地民眾的認同，為民選新政府贏得民心，等兩個國家均需要“巨無霸”的項目時，才開始啟動我們的“國家項目”。對于電力、衛生和教育之類的項目可大可小，可以整體規劃、分片實施，但是，中緬管道的兩個創新，我個人認為是可以在后續新項目中是值得推廣的，特別是股權結構，甚至可以將美國公司(比如世界銀行)、歐洲公司(比如英國電力)吸引進來，這對希望在大國博弈中尋求平衡的緬甸而言，是最優的選擇，也是形成利益共同體的最佳組合。

中國經過三十年的高速發展，越來越受到世界的關注，中國企業特別是中國國企在海外的一舉一動越來越成為當地媒體的焦點，那種“走出去”、“海外擴張”等以我為主、追求企業利潤最大化和把企業做大的商業模式已經讓所在國明確感覺到中國帶有強烈的“擴張”色彩、讓所在國的人民和政府感覺到壓力，所以我們必須變革、創新我們的商業模式。習近平總書記提出的“命運共同體”，讓所在國的人民共享中國高速發展的成果、搭乘中國高速發展的快車，實現互利共贏，共同發展將成為中國企業重塑海外形象的新理念、新思維。

上面我們已經提到“多國股權結構”可以有效地規避政治風險，無論是從政府層面還是從NGO(非政府組織)的層面。事實上，中緬管道項目借鑒了道達爾公司在緬甸耶德納項目的商務模式，我們也扮演了雙重角色，一方面是作為投資方的“股東”、另一方面是負責管理的“運營商”，與道達爾模式的區別在于不同的是持股比例，中緬管道無論是油管道還是氣管道，中國石油都是持有50.9%的股份，屬于絕對控股，而道達爾在耶德納管道項目中持股比例只有31.25%，只是相對控股，從項目風險規避上看，“相對控股”比“絕對控股”更合理一些。對于以建設和施工資源為主的企業來講，如果要實現雙重身份(既是“股東”，又是“承包商”)，可以用較少的資金換取更大的項目，能夠更好地發揮優勢、規避風險。

“多國股權結構”可以有效地規避政治風險。聯合公益事業同樣可以取得類似的效果，我們以世界銀行為例。世界銀行主要業務活動是對發展中成員國提供長期貸款對成員國政府或經政府擔保的私人企業提供貸款和技術援助，資助他們興建某些建設周期長，利潤率偏低，但又為該國經濟和社會發展所必需的建設項目。所以，世界銀行往往針對的是“扶貧項目”，而我們的公益事業正好符合世界銀行的這些宗旨，如果我們的公益事業能夠與世界銀行合作，顯然能取得事半功倍的效果。

緬甸經濟開發區項目的回顧與建議

緬甸于2011年1月頒布了《經濟特區法》和《土瓦經濟特區法》，為吸引外來投資于2014年1月23日修訂出臺了新的《經濟特區法》。緬甸正同期推進“土瓦經濟特區”、“迪洛瓦經濟特區”及“皎漂經濟特區”等3個特區的建設。主要進展情況如下：

一、土瓦經濟特區。位于德林達依省。緬-泰兩國于2008年5月19日在新加坡簽署《諒解備忘錄》，緬甸港務局與意大利•泰公司于2010年11月2日簽署框架協議，根據協議，土瓦特區一期項目包括修建緬泰公路、深水港建設和工業區建設，計劃于2015年竣工。由于項目盤子大、資金短缺及缺乏外資投入等因素，使項目擱淺。為吸引國際投資和激活土瓦項目，終止了原定協議，將土瓦特區項目上升為兩國國家間合作項目。緬泰兩國于2012年7月23日簽訂了新的土瓦經濟特區諒解備忘錄，并成立了相關高級委員會、聯合工作協調委員會、聯合工作組。聯合高級委員會會議在泰國召開了2次會議，聯合工作協調委員會會議在泰國召開了3次、在緬甸召開了1次共4次會議。關于邀請日本作為土瓦經濟特區戰略伙伴國問題，緬、泰、日于2013年9月27日在仰光召開了3方會議。為推進土瓦項目，吸引投資商和開發商，征聘了國際知名咨詢公司并按程序招標。

據土瓦經濟特區管委會主席-緬甸交通部副部長吳汗盛介紹，為邀請國際投資商和開發商，在泰國曼谷組建了土瓦特區發展有限公司SPV-1，在緬甸擬組建SPV-2。特區管委會與特區發展有限公司(SPV-1)于2013年11月21日簽訂框架協議，并制定了項目進展時間表。在泰國組建SPV-1的主要職能是融資，公司發展規劃是向集團化發展并在泰國發行股票，待緬甸金融市場成熟時也計劃在緬甸發行股票，這也是特區發展有限公司雙重掛牌的目的。SPV-2公司計劃在仰光開設辦公室并正辦理在緬甸的注冊手續，該公司是緬泰兩國政府間的合資公司，主要職能是與SPV-1公司進行業務對接并執行兩國政府關于土瓦經濟特區及相關項目的操作意圖。目前兩國正按照雙邊協議推進土瓦項目。

二、迪洛瓦經濟特區。位于仰光省丁茵-皎丹鎮區。緬甸財團和日本財團于2013年10月29日在東京簽訂合作協議。一期400公頃基礎建設項目已開始實施，計劃2015年開始商業運行。

據迪洛瓦經濟特區管委會主席-緬甸中央銀行副行長吳塞昂介紹，2013年11月30日啟動了項目開工儀式，目前正抓緊施工。該項目由緬甸-日本私人企業及政府組織聯合組建的“緬甸-日本迪洛瓦開發有限公司”負責實施。合資公司中緬方占51%股份，日方占49%股份。緬方股份中，迪羅瓦特區管委會占10%，緬甸私人企業聯合體“緬甸迪洛瓦經濟特區控股公共有限公司”占41%股份;日方股份中由3家企業組建的MMS迪洛瓦開發有限公司占39%股份，日本國際合作機構占10%。2013年6月2日緬方通過官方媒體征招迪洛瓦經濟特區初期建設興趣函，2013年8月30日招標、10月10日進行了篩選，中標的緬甸-日本私人合資公司Panta-Suntac公司開始初期建設。上述“緬甸迪洛瓦經濟特區控股公共有限公司”準備不久在緬甸出售股份，第一期準備銷售214.5萬股，每股售價1萬緬幣。今后將視情況追加出售股份。緬甸公民及緬甸公司有權購買迪洛瓦股票。股票出售將公開透明并按程序規范操作。迪洛瓦經濟特區計劃2015年中期開始商業運行，將長期出租土地給需要的公司，如果在規定時限內未按合同執行項目，將按國際慣例收回土地使用權等。

根據中緬管道項目和緬甸上述兩個開發區的經驗，建議中國公司致力開發的皎漂開發區盡可能地采用多國股權的商業模式，立足市場運作機制，定位商業項目，采取整體規劃、分片實施，取得一定的商業利潤后，滾動開發。(作者簡介：陳湘球，供職于中國石油集團東南亞管道有限公司)