5月21日，由中共中央、國務院印發的《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》（以下簡稱《意見》）以新華社新聞通稿的形式面世，一再延期的油氣體制改革頂層設計終于完成。

在《意見》部署的八項重點任務中，上游領域“完善并有序放開油氣勘查開采體制，提升資源接續保障能力”被放在首位，目標是“逐步形成以大型國有油氣公司為主導、多種經濟成分共同參與的勘查開采體系”。要達成這一目標，需做好兩方面的改革工作：其一，增加油氣勘查開采主體；其二，完善礦權流轉機制。

以試點開啟礦權時代

根據《中華人民共和國礦產資源法》（以下簡稱《礦法》）和國務院發布的《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）規定，只有經國務院批準的、符合資質條件的企業才能申請油氣礦權，目前國內滿足條件的企業只有中國石油(8.230, 0.00, 0.00%)、中國石化(6.220, 0.00, 0.00%)、中國海油、延長石油這“三桶半油”。因為企業相對較少，導致在油氣上游領域形成了寡頭壟斷格局。

近年來，為加大油氣勘查開采投入力度，促進油氣上游投資主體多元化，國務院在山西、重慶、新疆等地開展了油氣勘查開采改革試點，以油氣勘查區塊公開招標出讓的方式，突破了《礦法》的限制。在招標出讓方式下，中標企業自動對中標區塊擁有了探礦權。依照目前的改革進度，煤層氣、頁巖氣礦權開放程度較高，常規油氣礦權開放在新疆改革試點才剛剛起步。從實際國情出發，常規油氣的勘查開發難度比非常規油氣的難度要低很多，成本費用也有明顯優勢，向新興油氣企業進一步開放常規油氣礦權，對實現油氣行業投資主體多元化，激發油氣產業發展活力具有積極意義。

在增加礦權主體工作上，可以借鑒擴大煤層氣對外合作權試點的辦法，在《礦法》修訂之前，適當擴大油氣勘查資質范圍，列出10～20家新興油氣企業作為常規油氣勘查開發的試點單位，進入試點名單的企業，視同獲得了國務院批準從事油氣勘查開發業務的資質。遴選試點單位時，建議重點考慮三類企業：第一類是已經在油氣勘查區塊招標試點地區中標的新興油氣企業，如華電、華能等；第二類是已經在國外獲得油氣礦權，具備油氣勘查開發經驗，但沒有在國內招標中拿到區塊的企業，如中國華信；第三類，可以選擇一批在全國擁有中下游油氣業務或者有油氣投資意向，資產規模大、實力雄厚的企業，尤其是非公有制企業。

長周期視角下，為進一步增加油氣勘查開發領域的吸引力，讓更多具備實力的非公有制企業參與其中，可以考慮對礦權管理制度進行改革。我國礦權實行分段管理，《礦法》規定分為兩段，即探礦權和采礦權，一家企業獲得國土資源部核發的、對特定區塊的探礦權后可以進行勘查業務，勘查期結束若發現探明儲量，需要編制具體的開發方案報國家能源局備案或者核準，然后再到國土資源部去申請采礦權，拿到采礦權才能進行油氣開發。企業從進入油氣區塊開始作業，到油氣田建成，往往需要八年左右的時間。其中，從編制開發方案，到拿到采礦權，大概需要兩到三年。在實際執行過程中，兩段制管理往往會變成三段制，國土資源部針對勘查完成到正式開采之間的空檔期專門設置了一個為期一年的試采證。然而，試采證并不是采礦權辦理時間過長問題的實質性解決辦法，可以借鑒英國礦權改革的經驗，將油氣探礦權、采礦權合并為勘查開發許可證，國土資源部分階段審查、檢查企業的勘查、開發計劃及執行情況，這樣至少可以將油氣開發周期壓縮兩至三年。

為新興油氣企業找“糧食”

篩選出具備油氣勘查開發資質的企業之后，還要有可供勘查開發的油氣區塊才行。目前，“三桶油”對國內油氣區塊探礦權占有率在96%以上，礦權集中度過高，顯然不利于其他企業的進入。

解決問題的辦法之一，是加強礦權流轉。首先需要嚴格執行退出機制。長期以來，“三桶油”對油氣區塊“圍而不探”的現象突出，直接導致了油氣資源勘查高度集中的局面。為打破這一僵局，《管理辦法》對油氣區塊探礦權使用費和最低勘查投入標準做出了明確規定，常規油氣區塊探礦權每平方公里最低勘查投入標準為10000元/年，這一規定旨在增加探礦權持有成本，讓相關企業及時退出沒有取得勘查突破的區域。然而，該制度并沒有得到嚴格執行，國土資源部檢查不嚴、監管不嚴、執行不嚴，投入工作量造假問題不能及時發現、未能有效杜絕，導致最終退出的油氣區塊少之又少。在未來的油氣體制改革過程中，嚴格執行退出機制是前提條件之一。

其次，加強礦權買賣流轉。礦權轉讓流轉在短期內難以突破，可以探索合作開發的變相買賣形式。在已有的礦權合作案例中，有兩種模式值得借鑒。一個是東海平湖油氣田合作模式。該油氣田的礦權最初屬于中國石化，為了合作開發，申能股份、中國石化和中國海油聯合組建了上海石油天然氣有限公司，由該公司負責平湖油氣田項目的開發和建設，公司注冊資本金9億元，其中申能股份持股40%，中國石化持股30%，中國海油持股30%。這種做法實際上是礦權流轉的一種創新。另一個是東海春曉油氣田合作模式。該油氣田由中國海油、中國石化、殼牌公司、優尼科石油公司四家企業聯合開發，礦權最初屬于中國石化，但是當時中國海油享有在對外合作海區內進行油氣勘查、開發、生產和銷售的專營權，外國石油企業在我國海域開采油氣，必須跟中國海油簽訂合作協議，為了繞開這一機制障礙，國家能源局出面協調，把春曉油氣田區塊的礦權做了變更，由中國石化和中國海油聯合持證。這種操作模式，對于油氣礦權合作也是一個有益的探索。

解決油氣礦權集中度過高問題的辦法之二，是糾正礦權不能重疊登記的要求。地質運動的歷史和特點，決定了縱向上存在不同的礦產資源。按照《礦法》規定，我國現有礦種很多，必然在縱向上存在礦權重疊。然而，國土資源部在實際工作中實行“平面設礦權”，同一區塊不能針對不同的礦種進行重疊登記，這就導致油氣和非油氣礦權、常規油氣和非常規油氣礦權重疊問題長期困擾著油氣資源的勘查開發，限制了礦權多元化。比如從統計上來看，我國頁巖氣、頁巖油資源豐富，但大都位于常規油氣區塊之內，導致國土資源部真正能夠拿出來登記、招標的區塊很少，區塊質量也不夠好。為提高礦產資源利用效率，建議將“平面設礦權”調整為“縱向設礦權”，即同一區塊可以根據位于不同地層的不同礦種多次進行礦權登記，這對于推動存量油氣礦權流轉是一項非常有效的措施。如果不糾正當前的做法，即使目前火熱的天然氣水合物獲準成為第173個新礦種，也將遭遇類似頁巖氣的開發困局，即礦權只有在現有常規油氣礦權上加注，才能有效地擴大勘查面積。

（作者系本刊編委、民建中央能源與資源環境委員會油氣專家）