石油是重要的戰略資源，對國家經濟發展和能源安全戰略地位有巨大的影響。黨的十八大以來，我國積極推進成品油價格市場化改革，顯著提高了成品油價格市場化程度。2016年1月，國家出臺了新的成品油價格管理辦法，對成品油價格形成機制進行了調整。本文通過對新的成品油價格機制進行分析，提出了進一步改革的方向和建議，以期更好地穩定我國石油市場、保障國家能源安全。

一、我國成品油價格機制形成的改革進程

我國成品油價格機制改革走的是一條逐步市場化的發展道路。為了建立并完善石油行業定價市場化體系，自1998年我國對石油流通體制進行改革開始，國家出臺了一系列針對成品油價格機制的改革政策。總體上看，我國成品油價格機制的改革歷程可以分為三個階段。

第一階段是形成與國際成品油市場“掛鉤聯動”的政府指導中準價格。1998年之前的定價機制為計劃經濟管理體制下的政府制定價格模式，由政府制定成品油的出廠價格、批發價格和零售價格。1998年我國出臺《原油、成品油價格改革方案》，政府不再對成品油的零售價制定固定價格，而是實行政府指導價格機制，即政府以進口到岸完稅后的成本為基礎，加上合理的流通費用。石油公司可以依據政府指導價格制定成品油零售價格，零售價格在政府指導價格的基礎上上下浮動5%。2000年政府繼續對成品油價格形成體制進行改革，新的價格與國際成品油市場形成“掛鉤聯動”機制，即國內的成品油價格跟隨國際價格的變動而進行調整。最初國內成品油價格是參照新加坡成品油價格。之后，擴大參照范圍，由新加坡延伸到紐約和鹿特丹，國際接軌程度進一步加強。

第二階段是政府根據國際原油價格制定最高限價。這一階段的價格形成機制改革主要有三個節點：2006年，我國開始實施國內成品油價格與國際原油價格間接聯動機制；2008年，我國實行成品油政府指導最高限價機制，即以國際原油市場中米塔斯、布倫特和迪拜的油價為基礎，加上煉油成本等相關費用，確定政府指導下的最高限價；2009年國家進一步調整成品油價格體制，規定國內成品油最高限價將在國際原油移動均價連續22個工作日變化幅度超過4%的條件下進行調整。

第三階段是修訂和完善成品油價格形成機制的掛靠油種、調價標準和調價周期。在2009年出臺的《石油價格管理辦法（試行）》的基礎上，對成品油價格形成機制的掛靠油種進行了調整，增加了更加具有代表性和公眾性的WT原油，同時將調價周期縮短為10天，并取消了超過4%才進行調價的限制。這次價格機制改革，力度之大超過歷史上任何一次改革，而且實現了常態化的價格調整，社會基本上已經適應，與實現成品油價格完全市場化目標市場大大接近，為未來實現價格徹底放開奠定了良好基礎。

二、新成品油價格形成機制及其背后考量

2016年1月，為進一步推進石油價格的市場化改革，國家發改委出臺了新的《石油價格管理辦法》，修改和完善了成品油價格機制，其主要內容包括以下幾點。

首先，我國的成品油價格調控中設定價格下限，下限水平為40美元/桶；針對油價調控的風險，特別設立準備金制度。這個規定意味著當國際市場原油價格低于40美元/桶時，國內不再對成品油價格進行下調，而是維持其原來的價格水平，其應調未調的部分將被納入調控風險準備金中。這一準備金存儲在專門的賬戶中，當需要使用時要經國家批準。而其用途主要是保障能源供應安全、提高油品標準以及降低碳排放等。

其次，液化石油氣的出廠價格放開，完全可以由買賣雙方協商決定，形成更具市場化的出廠價格。此外，成品油調價方式也更加靈活，國家發改委改變了原有的管理方式，不再印發相應的價格調整通知，而僅僅發布關于價格調整的信息。

（一）新成品油價格形成機制的政府考量，契合經濟發展新常態

從國家經濟發展新常態看，未來國民經濟發展方式必須改變，經濟結構必須調整。其中，能源消費規模控制和能源結構調整，是未來經濟發展新常態的重要特征，也是經濟增長方式發生根本性改變的關鍵。而當前持續低迷的國際油價不利于能源結構調整和替代能源開發，進而影響國家能源戰略和政策的實施。

1.低油價不利于非化石能源發展。積極提高非化石能源在能源生產和消費結構中的比重，是全球能源發展的方向，也是我國一項長期堅持的能源政策。受制于長期低迷的成品油價格，我國其他非化石能源的競爭力逐步下降，這樣既會影響到消費者的市場選擇，也會推動能源企業選擇成本更低的燃料，不利于非化石能源的長期發展。

2.低油價不利于非常規油氣資源的勘探和開發，尤其是頁巖氣和煤層氣資源的開采。《能源戰略行動計劃（2014-2020）》提出，未來幾年內要重點突破頁巖氣和煤層氣開發。受油價低迷影響，當前我國頁巖氣發展出現了一些問題，如2015年國際石油公司紛紛退出中國頁巖氣市場，頁巖氣第三輪探礦權招標工作一再推遲；煤層氣開發也受到了低油價的影響，財政部將“十三五”期間我國煤層氣開采利用的財政補貼提高到0.3元/立方米，其中部分原因也是考慮到煤層氣與其他能源競爭的經濟性問題。

3.低油價不利于環境治理和生態補償。我國在經濟發展過程中形成了一批污染嚴重、能耗較高、產能較低的企業。2015年以來，國家積極推進供給側改革，試圖化解產能過剩，推動這些高污染、高耗能、高排放企業的改造、兼并與重組，建設生態文明。然而，過低的成品油價格卻降低了類似企業的生產成本，為“三高”產業繼續存活提供了市場機遇，不利于環境和生態治理。

綜合考慮到上述因素，國家提出新的成品油價格機制，對成品油價進行適度調控就顯得非常必要。

（二）新成品油價格形成機制的政府考量，有利于保障國家能源安全

從長期來看，過低的成品油價會影響國內油氣相關產業，導致國內原油產能萎縮，削弱我國石油自給能力，最終威脅到國家能源安全。隨著我國經濟社會的發展，國內石油化工產品消費激增，原油進口量逐年上升。2015年，我國原油進口量達到33550萬噸，較2014年上漲8.8%，原油進口依存度首次超過60%。減少對進口石油的過度依賴、維持國內原油供給能力、保障年生產原油二億噸，這是國家基本能源政策。首先，適當的國內產量保障可以提升我國在全球石油市場中的地位，在我國應對國際油價上漲時起到一定的調節、緩沖作用；其次，充足的國內產能可以使我國在與石油生產國談判時，擁有更多的談判籌碼，在引進國外油氣資源時，有更大的主動權；最后，當遇到不可抗因素導致進口油氣渠道中斷時，國內產能可以在一定程度上保證國內油氣的持續供應。然而，國內成品油價格持續處于較低水平，這會導致油氣企業大幅虧損，影響石油產量。例如，2016年2月中石化勝利油田首次關閉4個油田。國家發改委及時出臺新的成品油價格機制，其目的之一就在于避免國內石油企業進一步大幅度虧損，維持國內油氣產業健康、穩定和可持續發展，保證國內原油產能，保障國家能源安全。

（三）新成品油價格形成機制的政府考量，符合中國油氣企業實際

從油氣企業現實經營狀態看，國內原油生產成本已經高于油價，企業生產和經營能力受到了極大地壓抑，企業銷售收入和利潤大幅下滑。2015年1-9月，中石化、中石油、中海油銷售收入同比分別下降25.62%、27.36%、33.43%；受油價持續低迷的影響，去年第4季度三大石油公司業績也并無明顯起色。因此，國家采取適度調控政策符合中國油氣企業的實際。

過低的成品油價影響油氣企業的勘探開發活動。為應對企業虧損，國有石油公司采取的重要手段就是削減投資，尤其是勘探開發投資。有專家預計，2016年我國國內石油勘探和開發投資將下滑20%左右。然而，勘探開發活動是石油公司實現儲量和產量增長的基本來源，是保障石油公司可持續發展的基礎。如果國有石油公司采取過度關停生產井措施，那么將來一旦油價回升，恢復原有生產將面臨更高的成本代價。過低的油價不利于企業維持正常生產和經營活動，由此可能帶來更大的經濟損失。

同樣，過低的成品油價格會影響油氣企業的煉化產能。受國際原油價格和國內成品油價格持續低迷影響，煉化產業經濟效益增速放緩。根據國家統計局數據，2015年中國煉化產業主營業務收入為11.8萬億元，與2014年相比降低3.89%；煉油業主營業務收入同比下降16.3%，降幅過大；煉化產業利潤總額減少，出現兩年來的首次下降。隨著成品油價格的持續低迷，國內煉油企業會采取措施減少煉油產能，盡量減少煉油損失，而這有可能影響國內汽、柴油的供給，影響國家能源安全。

三、成品油價格形成機制進一步改革的建議

（一）改革有利條件

1.多元化市場競爭格局基本建立。在煉油領域、零售領域、批發領域和倉儲領域，市場主體多元化的局面基本形成；2015年進行的新疆石油天然氣勘查區塊招標工作也意味著國家正逐步放開上游勘探開發領域。其他國有企業、民營企業、外資企業擁有越來越多的渠道獲得成品油油源，從而有利于推動成品油定價體制市場化改革。

2.原油進口權與原油進口使用權的放開。2015年2月，國家發改委出臺《關于進口原油使用管理有關問題的通知》，允許符合條件的地方煉油廠在一定前提下使用進口原油。2015年7月，商務部下達了《關于原油加工企業申請非國營貿易進口資格有關工作的通知》，規定了一定的前提條件，如果原油加工企業通過審核確認符合條件，可取得資格進口原油。具體來看，如果某個企業獲得了進口原油使用權，可以由商務部向其頒發使用配額，企業可以委托那些擁有進口權的企業在這一配額范圍內為其代購原油。這意味著進口原油使用權的適度放開。以往油氣產業改革面臨著巨大的阻力，因為產業鏈上游存在著高度壟斷性。其中，體現在原油進口使用權方面的壟斷性，導致油氣市場中不同企業之間無法公平競爭，降低了市場化程度。相較于大的國有石油公司，民營企業難以獲得原油進口使用權，這無疑為我國成品油價格市場化造成了困難。煉化企業一直亟需解決油源問題，因為在原油進口使用權放開前，煉廠的油源只能是那些有特許權的石油企業掌握，煉化在供應穩定性、價格合理性方面都非常被動。因此，進口原油使用權的放開無疑對煉化企業是極大的利好消息。原油進口權的放開有利于促進能源市場化程度加深，有利于形成以國有企業為主、民營企業為輔的多元化主體的能源市場，也有利于保障國家原油供應安全和改善我國的能源結構。

（二）改革方向

目前，我國成品油價格改革已經進入到攻堅階段。在“十三五”期間，我國成品油價格機制改革的基本方向是：徹底放開石油價格管制，實現成品油價格完全市場化，使國內成品油價格既能反映國際原油市場價格變化，又能反映國內市場和生產成本情況以及社會適應能力。這一方向也符合中共中央國務院在2015年10月發布的《關于推進價格機制改革的若干意見》中有關推進能源價格市場化的整體思路。

（三）改革建議

我國應當抓住當前油價低迷的有利時機，強化市場競爭關系，擇機完全放開市場價格。在短期內可以選擇油源充足、競爭激烈、市場化程度較高的沿海地區作為試點，積累一定經驗后擇機在全國范圍內全面放開成品油價格。具體的改革建議如下：

1.積極推進石油全產業鏈改革。要進一步調整油氣礦權管理體制，適度放開油氣勘探開發市場，重點改革油氣區塊礦權登記制度，將區塊登記制變為招標制度。要繼續規范原油進口管理，完善原油進口配額管理體制，放松對原油進口企業資質限制，逐步增加原油進口配額，最終取消原油進口配額管理機制，促進油氣來源多元化格局形成。要繼續完善石油市場管理體制和準入標準，進一步放寬原油和成品油批發、零售和倉儲市場準入門檻，推動行政審批向行政備案的轉變，吸引多元化市場主體，促進市場充分競爭。進一步對外國投資者開放煉油和進口領域，成品油供應來源實現多元化，取消對外資多數股權的限制，解決非國營貿易企業進口資質問題。

2.推動成品油現貨和期貨交易市場建設。要依托上海石油天然氣交易中心，積極推動成品油通過交易中心平臺展開公開競價，形成市場化交易價格。要積極培育具有影響力的市場交易報價機構，構建一條系統科學的報價體系和價格指數。

3.建立以燃油消費稅為手段的價格調控的機制。通過靈活、透明、公平的稅收手段調節成品油價格，在價格過低時采取高稅政策；在價格過高時采取低稅政策，科學合理地控制油價總體水平，確保成品油市場穩定供應，提高石油利用效率，保證社會公平。

4.轉變政府職能，加強成品油價格監管。政府應減少采用行政手段干預、調控成品油價格的行為，主要依靠法律、經濟等手段對成品油價格進行合理監管，確保監管的透明性、公開性和連續性。